Artículo publicado en Actum Social nº 60. Enero/Febrero 2012
Magdalena Nogueira Guastavino
Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, ex Letrada del Tribunal Constitucional
Jesús Mercader Uguina
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y ex Letrado del Tribunal Constitucional
| ÍNDICE | ||||
| I. | TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS | |||
| a) | Contaminación acústica: falta de protección por parte de las Administraciones públicas | |||
| b) | Falta de imparcialidad de la Audiencia Nacional: el juez ponente de la sentencia que condena fue quien ordenó su detención provisional en fase de instrucción | |||
| c) | Modificación en apelación de sentencia de instancia sin vista a pesar de examinarse el elemento subjetivo del injusto. | |||
| d) | Condena a España por violación del derecho a un juicio justo con audiencia del acusado. | |||
| e) | Dilaciones indebidas | |||
| II. | TRIBUNAL CONSTITUCIONAL | |||
| A. | DERECHOS FUNDAMENTALES SUSTANTIVOS. | |||
| a) | Igualdad y no discriminación | |||
| a.1. | Validez del precepto legal que impide la cesión al padre del disfrute del permiso de maternidad cuando la madre no está incluida en un régimen de Seguridad Social. | |||
| a.2. | El art.143.2 LGSS, al prever un trato diferenciado en la revisión de la incapacidad permanente entre personas que ejerzan o no un trabajo no vulnera el derecho a la igualdad en la ley | |||
| b) | Derecho de reunión y manifestación: no se vulnera por las restricciones impuestas por una resolución gubernativa motivada en un supuesto de manifestaciones continuadas y no transitorias | |||
| B. | OTROS CONFLICTOS LABORALES DE INTERÉS | |||
| a) | Sobre la constitucionalidad de la exclusión por el orden jurisdiccional social del conocimiento de las resoluciones y actos dictados en materia de alta de trabajadores en la Seguridad Social | |||
| b) | Es competencia de las Comunidades Autónomas la gestión del régimen de subvenciones: A propósito de la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de servicios sociales, familias y discapacidad. | |||
| c) | La atribución a un órgano estatal de las facultades para adoptar las resoluciones relacionadas con el cumplimiento alternativo de la cuota de reserva a favor de los trabajadores discapacitados vulnera el orden constitucional de competencias | |||
| d) | La atribución a un órgano estatal de las facultades para adoptar las resoluciones relacionadas con el cumplimiento alternativo de la cuota de reserva a favor de los trabajadores discapacitados vulnera el orden constitucional de competencias | |||
| e) | Continúa la saga de inadmisiones las cuestiones de inconstitucionalidad interpuestas contra la rebaja de retribuciones de los empleados públicos llevada a cabo por el RDL 8/2010 y las normas autonómicas que lo acogen | |||
| f) | Validez de los preceptos de la ley estatal que establecen un régimen de equilibrio presupuestario en el sector público y de la integración del sistema de seguridad social en la determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria por responder a una finalidad razonable | |||
I. TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS
En materia indirectamente laboral, la única resolución a destacar es la TEDH 6-12-11, caso Popivcak contra Eslovaquia. Examina un supuesto en el que se reclama al demandante, empresario, la devolución de un subsidio por la creación de puestos de trabajo y el pago de una multa por incumplimiento de las condiciones a que iba asociado, si bien el elemento básico de la contienda residía en la imposibilidad de análisis judicial de la cuestión consecuencia de un error de su abogado por no haber demostrado el nexo causal entre los daños y la actuación de su abogado, al que demandó por daños y que es el proceso del que trae origen este asunto, en el que se declara que no hubo violación del derecho al acceso a la justicia del CEDH art.6, si bien con un voto particular discrepante.
Por lo demás, el trimestre ha sido proclive a condenas a España:
a) Contaminación acústica: falta de protección por parte de las Administraciones públicas
En la TEDH 18-10-11 asunto Martínez Martínez contra España, se condena a nuestro país en un caso de extremo interés aunque no sea laboral, por violación del CEDH art.8 (derecho al respeto de la vida privada y familiar) por contaminación acústica derivada del ruido de una discoteca. En el caso examinado, el demandante había realizado numerosas denuncias contra la discoteca por ruido y cierre fuera del horario establecido y por poner música en la terraza. Del proceso judicial el resultado fue el cierre de la discoteca pero no el de la terraza. El demandante, con distintos informes médicos que ponen de manifiesto el empeoramiento de la salud de la hija del demandante y de la familia, consecuencia de los ruidos y la falta de sueño, acudió en amparo quejándose del año provocado por el ruido de la música de la terraza de la discoteca, la ausencia de respuesta sobre la superación de los niveles de ruido permitidos legalmente y trato desigual pues otros establecimientos habían sido sancionados de modo más severo por la Administración en relación con la normativa de ruidos. Demanda inadmitida por carecer de contenido constitucional. Pero el TEDH le da la razón. De nuevo el TEDH confirma que la protección del domicilio del CEDH art.8 no sólo protege el espacio físico en el que se desarrolla la vida privada y familiar frente a atentados materiales o corporales como la entrada en el domicilio de una persona no autorizada, sino también los atentados inmateriales o incorporales, tales como los ruidos, las emisiones, los olores y otras injerencias de carácter grave. Y precisa que aunque el art.8 tenga esencialmente por objeto prevenir al individuo contra injerencias arbitrarias de los poderes públicos, no obliga al Estado a abstenerse de dichas injerencias: a este compromiso más bien negativo puede añadirse las obligaciones positivas inherentes a un respeto efectivo de la vida privada o familiar» debiendo en ambos casos buscarse el justo equilibrio entre los intereses concurrentes del individuo y de la sociedad en su conjunto. Y en el presente caso considera que, demostrado que el ruido superaba en mucho lo permitido y los efectos en la salud, las autoridades públicas no adoptaron medidas para garantizar el derecho del demandante al respeto de su domicilio y de su vida privada, ignorando el CEDH art.8.
b) Falta de imparcialidad de la Audiencia Nacional: el juez ponente de la sentencia que condena fue quien ordenó su detención provisional en fase de instrucción
La sentencia del TEDH 17-1-12, condena al Estado español en el caso Alony Kate contra España. Los hechos que sirven de base al citado pronunciamiento son los siguientes. El 20-9-1994, la unidad central de inteligencia externa de la policía solicitó permiso al Juzgado Central de Instrucción para pinchar las líneas telefónicas de varias personas con el fin de investigar sus vínculos con la organización palestina Hamas, entre las que se encontraba Taysir Alony Kate, periodista de Al Jazira de nacionalidad española. El 17-9-2003 el Juzgado Central de Instrucción imputó a Alony Kate y al resto de personas por pertenencia o colaboración con una organización terrorista (Al-Qaeda). Alony fue condenado por la Audiencia Nacional después de que el tribunal considerara probado que mantenía relación con miembros de Al Qaeda que residían en Granada, bajo la supervisión del líder de la organización en España.También se le atribuyó haber enviado fondos a dirigentes terroristas establecidos en Afganistán. En junio de 2006 el Tribunal Supremo desvinculó a la célula española de Al Qaeda de los ataques del 11-S y rebajó de 27 a 12 años la pena impuesta a Abu Dahdah, aunque confirmó la condena.
Basándose en el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales art.6.1 (derecho a un juicio justo), Alony Kate demandó a España ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos -Alony Kate c. España (n º 5612/08)- afirmando que la Sala de la Audiencia Nacional que había examinado su caso y que lo declaró culpable no había sido imparcial, porque la juez ponente de la sentencia que le condena fue quien ordenó su detención provisional en fase de instrucción, alegando además que las evidencias se obtuvieron a partir de escuchas telefónicas que fueron declaradas ilegales. La sentencia del TEDH explica que la decisión judicial que condujo a su ingreso en prisión provisional «pudo hacer pensar al condenado que existían, en opinión de los jueces de la Sección responsable, indicios suficientes para asegurar que había cometido un delito». Por ello, el hecho de que uno de los miembros del tribunal que le condenó estuviera encargado de motivar y apoyar su ingreso en prisión le hizo temer «razonablemente» que podía tener «una idea preconcebida» sobre su culpabilidad. El Tribunal opina que, dadas las circunstancias de la causa, la imparcialidad objetiva del tribunal presenta dudas. Considera que los temores del demandante a este respecto podrían estar objetivamente justificadas, dice la resolución. La sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Europeo de Derechos Humanos rechaza que España haya violado los art.6.1 -en lo referente a las pruebas obtenidas por escuchas telefónicas-, 8 (derecho a la vida privada y familiar) y 7 (No hay pena sin ley).
El TEDH considera que se ha producido una violación del Convenio art.6.1, en relación con el derecho a un tribunal imparcial, por lo que fija una indemnización para el demandante de 10.000 euros por daño moral y 6.000 euros en concepto de costas y gastos.
c) Modificación en apelación de sentencia de instancia sin vista a pesar de examinarse el elemento subjetivo del injusto
En el caso Almenara Álvarez contra España, TEDH, seccion 3º, 25-10-11, se condena a España por violación del derecho a un proceso equitativo y al derecho de contradicción (CEDH art.6) al haber modificado la Audiencia Nacional la sentencia absolutoria de instancia, mediante el enjuiciamiento de aspectos subjetivos y no sólo de calificación jurídica, sin celebrar vista en segunda instancia. Curiosamente el caso fue inadmitido en el Tribunal Constitucional, a pesar de que la doctrina europea finalmente se acogió por la TCo 167/2000. Aunque es doctrina del TEDH que el CEDH art.6 no garantiza necesariamente el derecho a una vista pública ante un Tribunal de apelación, también ha mantenido que en aquellos casos en que una instancia de apelación tiene que conocer un asunto de hecho y en derecho y estudiar en su conjunto la cuestión de la culpabilidad o de la inocencia, no puede decidir sobre dichas cuestiones sin una valoración directa de los motivos de prueba presentados en persona por el imputado que afirma que no ha cometido el delito penal. La cuestión para saber si se tiene derecho a la vista en segunda instancia dependerá, así pues, de que se trate de una cuestión de mera calificación jurídica o, por el contrario, de una nueva valoración de los hechos estimados probados en primera instancia, reconsiderándolos, en cuyo caso se impone la vista antes de dictar una sentencia sobre la culpabilidad del demandante. En el presente caso el TEDH considera que debió celebrarse dicha vista en apelación ya que la Audiencia anulo la sentencia de instancia al tener en cuenta no sólo el elemento objetivo del delito, de malversación de bienes, es decir, actos de disposición patrimonial en tanto que tales, sino que examinó igualmente las intenciones y el comportamiento de la demandante y se pronunció sobre la existencia de una voluntad fraudulenta por su parte, así como sobre el carácter no probado de la crisis sentimental entre la demandante y su compañero; aspectos éstos que para el TEDH no pueden ser considerados únicamente de cuestiones de derecho, sino que por sus características, implican tomar partido sobre los hechos decisivos para la determinación de la culpabilidad de la interesada.
d) Condena a España por violación del derecho a un juicio justo con audiencia del acusado
En TEDH 22-11-11 caso Lacadena Calero contra España, el asunto versa sobre la posible violación del Convenio Europeo de Derechos Humanos art.6.1 (derecho a un juicio justo). El caso se refiere a la condena del marido de la demandante, acusado de los delitos de fraude y falsificación de documentos públicos en su calidad de notario. La Audiencia Nacional absolvió en primera instancia al acusado, tanto en calidad de autor como de cooperador necesario, manteniendo la ausencia de fraude en la conducta del acusado, declarando que no quedaba probado que el acusado conociera en el momento que la operación tenía fines fraudulentos. La parte contraria apeló ante el Tribunal Supremo, que la estimó parcialmente, sin celebrar audiencia con el acusado en persona y lo condenó por complicidad en el fraude. Así, el Tribunal Supremo anuló parcialmente la decisión de la Audiencia y condenó al acusado a un año de prisión y el pago de la responsabilidad. El acusado presentó recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Durante el curso del procedimiento, el acusado falleció, y el TCo acordó que su esposa le sucediera en el procedimiento. Tras agotar la vía nacional, la solicitante presentó demanda ante el TEDH por violación del CEDH art.6.1 (derecho a un juicio justo).
El TEDH considera que ha habido una violación del CEDH art.6, ya que considera que el tribunal de apelación no puede decidir sobre cuestiones de culpabilidad e inocencia sin una evaluación directa de las pruebas presentadas en persona por el acusado. El Tribunal recuerda que se celebró una vista oral ante el Tribunal Supremo, durante la cual, aunque el representante del acusado tuvo ocasión de exponer sus alegaciones, entre ellas las relativas a la valoración jurídica de lo hechos del caso, el acusado no fue oído personalmente sobre una cuestión de hecho que, sin embargo, era determinante para la valoración de su culpabilidad. A la vista del conjunto de las circunstancias del proceso, el Tribunal concluye que el esposo de la demandante fue privado de su derecho a defenderse en el marco de un debate contradictorio. Por consiguiente, ha habido violación del derecho a un proceso equitativo reconocido por el Convenio art.6.1. La revisión de la culpabilidad del acusado debe conducir a una completa nueva audiencia de las partes interesadas.
El TEDH condena al Estado español a abonar a la demandante, en los tres meses a partir del día en que la sentencia sea definitiva conforme al Convenio art.44.2, 8.000 euros por daño moral y 5.000 euros por costas y gastos.
e) Dilaciones indebidas
Finalmente la TEDH 27-1-11 caso Ortuño Ortuño contra España, se condena a España por dilaciones indebidas al tardar más de 11 años la ejecución de una sentencia definitiva en un proceso civil de liquidación de régimen matrimonial, vulnerándose las exigencias del plazo razonable garantizado por el CEDH art.6.1.
II. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
A. Derechos fundamentales sustantivos
a) Igualdad y no discriminación
a.1. Validez del precepto legal que impide la cesión al padre del disfrute del permiso de maternidad cuando la madre no está incluida en un régimen de Seguridad Social (MS nº 4549; MSS nº 2426)
La TCo 75/2011 del Pleno, de 19 de mayo ya declaró la validez del precepto legal que impide la cesión al padre del disfrute del permiso de maternidad cuando la madre no es trabajadora por cuenta ajena: desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad sobre el ET art.48.4 en la redacción dada por la L 39/1999 art.5. La TCo 78/2011, Sala primera, de 6 de junio, señalaba lo mismo en el ámbito de la función pública en un supuesto en el que se denegó al padre, funcionario docente, el permiso de maternidad con motivo del nacimiento de su hija por ser su esposa Abogada en ejercicio y no estar incluida en ningún régimen de Seguridad Social. Al ser la previsión cuestionada (Texto Refundido de la función pública de la Región de Murcia) de idéntico contenido al ET art.48.4.
Ahora, la TCo 152/2011, de 29 de septiembre, alcanza la misma conclusión en relación con la Ley del Parlamento de Galicia 4/1988 art.70.4, de la función pública de Galicia, rechazando la vulneración del principio de igualdad por la diferencia de trato, en detrimento del padre biológico, entre el supuesto de parto y el supuesto de adopción (o acogimiento). De nuevo recuerda la doctrina del TJUE y concluye que en el supuesto de parto pueda hablarse con propiedad de «periodo de descanso por maternidad», distinguiéndose entre un periodo de descanso «obligatorio» (las seis semanas inmediatamente posteriores al parto) que la madre ha de disfrutar necesariamente, en aras al propósito de garantizar su recuperación; y un periodo de descanso «voluntario» (las semanas restantes), que la madre puede ceder al padre si lo estima oportuno, y siempre que el padre también trabaje. Y ratifica que ello explique y justifique que, siendo el descanso por parto un derecho de la funcionaria madre, ésta pueda ceder al padre, cuando él también trabaje por cuenta ajena, el disfrute del periodo de descanso «voluntario» en su integridad o parcialmente, de suerte que si la madre no trabaja no puede ceder al padre el derecho a disfrutar de ese periodo de descanso por maternidad, pues nadie puede ceder a otro un derecho que no tiene (nemo plus iuris quam ipse habet transferre potest).
Sin perjuicio de que el legislador, en el legítimo ejercicio de su libertad de configuración del régimen jurídico de los funcionarios y en apreciación de las circunstancias socioeconómicas concurrentes en cada momento, pudiera atribuir en este supuesto al padre, si lo estimase oportuno (como lo ha hecho en el ámbito laboral, mediante la reforma introducida en el ET art.48.4 por la LO 3/2007 disp.adic.11ª, con el propósito de contribuir a un reparto más equilibrado de las responsabilidades familiares), el derecho a la obtención del permiso, pero sin que ello signifique que la opción legislativa contraria sea por ello inconstitucional. Frente a ello, en la adopción (y en el acogimiento) no concurre la necesidad de proteger la salud de la mujer, por lo que la decisión del legislador de extender al supuesto de la adopción de menores de corta edad el derecho a la concesión del permiso por maternidad tiene una finalidad diferente al supuesto tradicional del permiso por parto, pues no se trata de garantizar la recuperación de la madre mediante el derecho a permiso durante un periodo determinado, sino de facilitar la integración del menor adoptado o acogido en la familia adoptiva o de acogimiento, y de contribuir a un reparto más equilibrado de las responsabilidades familiares. Por ello, en el supuesto de adopción (o de acogimiento), cuando ambos padres trabajen por cuenta ajena, el derecho al permiso durante el periodo establecido, que se equipara en su duración a lo establecido para el supuesto de parto, corresponde ex lege indistintamente al padre o madre, a elección de los propios interesados, pues no existe razón para dar preferencia en el disfrute del derecho a uno de los padres sobre el otro (antes bien, de establecerse tal preferencia podría ser tachada de discriminatoria por razón de sexo y en consecuencia contraria a la Const art.14), mientras que si sólo uno de los padres es funcionario o trabajador incluido en un régimen de la Seguridad Social, el derecho al periodo de descanso legalmente establecido le corresponderá a aquél en exclusiva, como es lógico, puesto que sólo él puede ser titular del derecho en este caso.
a.2. La LGSS art.143.2, al prever un trato diferenciado en la revisión de la incapacidad permanente entre personas que ejerzan o no un trabajo no vulnera el derecho a la igualdad en la ley (MS nº 3999; MSS nº 2893)
La TCo 205/2011, de 15 de diciembre, Pleno, resuelve las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por el TSJ Cataluña sobre la LGSS art.143.2, por posible vulneración de la Const art.14, 41, 43.1 y 2 y 49.
En primer lugar, se hace necesario precisar el contenido del precepto impugnado. La LGSS art.143 regula la calificación y revisión por el INSS de las situaciones de invalidez permanente, estableciendo su apartado 2 lo siguiente:
«2. Toda resolución, inicial o de revisión, por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de incapacidad permanente, en cualquiera de sus grados, o se confirme el grado reconocido previamente, hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante profesional, en tanto que el incapacitado no haya cumplido la edad mínima establecida en el artículo 161 de esta Ley, para acceder al derecho a la pensión de jubilación. Este plazo será vinculante para todos los sujetos que puedan promover la revisión.
No obstante lo anterior, si el pensionista por invalidez permanente estuviera ejerciendo cualquier trabajo, por cuenta ajena o propia, el Instituto Nacional de la Seguridad Social podrá, de oficio o a instancia del propio interesado, promover la revisión, con independencia de que haya o no transcurrido el plazo señalado en la resolución.
Las revisiones fundadas en error de diagnóstico podrán llevarse a cabo en cualquier momento, en tanto el interesado no haya cumplido la edad a que se refiere el primer párrafo de este número.»
Antes de iniciar el análisis del problema de constitucionalidad planteado por el órgano judicial, merece la pena recordar que el LGSS art.143.2 ha sido ya objeto de dos pronunciamientos de este Tribunal Constitucional, el cual, resolviendo sendas cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por dos Juzgados de lo Social, rechazó en sus TCo 197/2003, de 30 de octubre, y 78/2004, de 29 de abril, que el precepto legal fuera contrario a la Const art.9.2, 14 y 41. En ambos casos, sin embargo, las cuestiones se referían a un problema distinto al ahora analizado, cual era el de la posible discriminación por edad de la regulación contenida en el párrafo primero del precepto, al establecer como límite temporal de la posibilidad de instar la revisión del grado por agravación o mejoría el del cumplimiento de la edad legal de jubilación.
En el presente caso lo que se cuestiona es la existencia de una posible discriminación entre los pensionistas de incapacidad permanente que trabajan y aquellos que no lo hacen, en la medida en que los primeros pueden acceder en todo momento a la revisión por agravamiento o mejoría de su grado de incapacidad declarado, mientras que los segundos deben esperar a que se cumpla el plazo de revisión que, con carácter vinculante, establecen las resoluciones de reconocimiento del derecho. A juicio del órgano judicial, este tratamiento más favorable de quien, percibiendo la correspondiente pensión de Seguridad Social, ha conseguido completarla con el fruto de su trabajo y tiene, al mismo tiempo, la posibilidad de pedir la revisión si su estado se agrava, respecto de la persona declarada inválida que no trabaja y que tiene que añadir, a las dificultades propias de subsistir exclusivamente con la pensión correspondiente, la imposibilidad de instar un adecuado incremento de pensión por agravamiento correlativo a su disminución de capacidad laboral y de integración en el mercado laboral, resultaría injustificada y contraria a la Const art.14.
El examen de la constitucionalidad del LGSS art.143.2 desde el punto de vista de la Const art.14 hace iniciar al TCo su sentencia recordando su doctrina relativa al principio de igualdad, por un lado, y de la caracterización del sistema de la Seguridad Social, en el terreno que ahora importa, por otro. Realizados ambos repasos el TCo comienza por examinar si los supuestos de hecho aportados por el órgano judicial como término de comparación guardan la identidad que todo juicio de igualdad requiere y afirmada dicha identidad procede al análisis, en segundo lugar, de si la diferencia existente entre ambos grupos, en razón de la actividad laboral desarrollada por uno de ellos frente a la inactividad del otro, posee o no relevancia para justificar la diferenciación establecida, desde la perspectiva del sentido y alcance de la regulación jurídica del sistema de protección de la incapacidad.
Recuerda el TCo que, como se desprende de la LGSS art.136.1, 137.1, 139, 141 y 143.2, la protección de la incapacidad permanente en el nivel contributivo de la Seguridad Social tiene un carácter marcadamente profesional, en el sentido de que lo que se protege es la disminución o anulación de la capacidad del sujeto protegido para desempeñar un trabajo por cuenta propia o ajena, mediante el reconocimiento, aparte de otras medidas de protección (así, prestaciones de recuperación profesional o medidas de empleo selectivo), de unas prestaciones económicas que sustituyen a las rentas salariales que el trabajador ha dejado de percibir como consecuencia de su lesión o que se ve imposibilitado o dificultado para llegar percibir. Estas prestaciones económicas varían en su contenido y cuantía en función del grado de disminución que las lesiones sufridas por el trabajador determinan en su capacidad profesional, razón por la cual, como se apuntó en la TCo 197/2003, de 30 de octubre (FJ 5), su régimen jurídico exige necesariamente la posibilidad de la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante.
Entiende el TCo que del precepto legal cuestionado no se desprende necesariamente un tratamiento legal «más favorable» de los pensionistas que trabajan respecto de los que no trabajan, toda vez que de la no sujeción de la revisión a plazos mínimos pueden derivarse tanto efectos favorables como desfavorables para el pensionista, en términos de mantenimiento, mejora o reducción de la prestación económica reconocida. Y, en sentido contrario, la imposibilidad de instar la revisión antes de plazo del grado de incapacidad de los pensionistas que no trabajan actúa como un límite no sólo a la posible iniciativa del pensionista sino a las facultades de revisión de oficio de la entidad gestora. El que pueda ser más habitual una evolución desfavorable de las incapacidades declaradas que una favorable, supuesto que ello sea así, entiende el TCo, no permitiría, en cualquier caso, realizar un análisis del precepto legal, para determinar su justificación y proporcionalidad, que prescindiera del alcance íntegro de la regulación que establece.
Entrando pues en el análisis de la justificación de la medida y en lo que se refiere a la regla general aplicable a los pensionistas que no trabajan, el TCo resalta que el propio órgano judicial proponente de la cuestión comienza la exposición de su argumento señalando que no es posible cuestionar la posibilidad de que el legislador establezca plazos mínimos para la revisión. Y, en efecto, subraya el TCo, parece enteramente razonable la exigencia de dotar a las resoluciones firmes de determinación del grado de incapacidad de una cierta estabilidad temporal, que impida una posibilidad de revisión permanente, ilimitada e incondicionada, lo que sobrecargaría a los servicios administrativos y a los propios órganos judiciales implicados en el proceso de una manera desproporcionada y, probablemente, injustificada. Debe tenerse en cuenta que el plazo mínimo de revisión no se establece de manera general e incondicionada, sino que se fija caso por caso en la resolución administrativa de reconocimiento, que puede ser objeto de recurso si el interesado considera que el plazo fijado no es el adecuado.
En consecuencia, ha de entenderse que el plazo que se fija en la resolución resulta, en principio, acorde con las características de las lesiones invalidantes diagnosticadas y con su evolución previsible, actuando así como una razonable limitación a una hipotética reapertura permanente del proceso, no sólo por parte del trabajador que considere que el grado de incapacidad reconocido no se ajusta a su estado real, sino también por parte de la entidad gestora, acaso disconforme con un grado de incapacidad reconocido en vía judicial. Es también cierto, por otra parte, continua el TCo, que pese a la corrección de la resolución inicial, las lesiones invalidantes sufridas por el trabajador pueden experimentar una evolución distinta de la prevista, supuesto en el cual la vigencia de un plazo mínimo de revisión puede determinar un cierto retraso temporal entre el agravamiento o mejoría del estado invalidante y su efectividad en términos de determinación del grado de invalidez resultante.
Lo señalado permite ya descartar, a juicio del TCo, que el precepto legal cuestionado pueda vulnerar la Const CE art.41. Considera el Tribunal que no se deriva de la Constitución un derecho del pensionista a la revisión automática de su grado de invalidez, de manera que el grado reconocido recoja de manera inmediata y sin ningún plazo de demora cualquier variación en el estado invalidante del mismo, sino que tal cuestión forma parte del ámbito de la libertad del legislador para la articulación técnica del sistema de protección.
Analizada la justificación de la regla general que impide la revisión del grado de incapacidad antes de transcurrido el plazo mínimo de revisión establecido en la resolución de reconocimiento y su compatibilidad con la Const art.41, el TCo procede a determinar si la excepción a dicha regla general establecida para los pensionistas que trabajan posee o no una justificación objetiva y razonable o vulnera, por el contrario, el derecho a la igualdad en la ley.
Al margen de que el inicio del desempeño de una actividad laboral por parte de un pensionista de invalidez permanente pueda constituir o no un indicio de mejoría en el estado invalidante reconocido, cuestión a la que aluden la representación procesal del INSS y el Abogado del Estado, es lo cierto que, en todo caso, la situación de una persona que compatibiliza el trabajo por cuenta propia o ajena con la percepción de una pensión pública que tiene como finalidad esencial la cobertura económica de situaciones de disminución o anulación de la capacidad laboral constituye, en sí misma, una singularidad susceptible de justificar una previsión legal en orden a establecer una posibilidad de control permanente y no sujeta a plazos, de manera que se garantice en todo momento la adecuación de la pensión reconocida a la capacidad real de trabajar.
Entiende el TCo que en la hipótesis de una mejoría que determine que el declarado incapacitado permanente total pase a estar plenamente capacitado para el desempeño de cualquier profesión u oficio o sólo parcialmente incapacitado, parece razonable que la Ley contemple la posibilidad de revisar administrativamente la pensión reconocida, sin esperar a plazos mínimos de revisión. E igualmente en el supuesto, sin duda más extraño, de que un pensionista de incapacidad permanente absoluta que, pese a ello, trabaje, recupere parcialmente su capacidad laboral hasta la propia de una incapacidad permanente total o parcial. Subraya el TCo que si bien es cierto que este interés de la entidad gestora en la tutela de los fondos públicos destinados a la cobertura del sistema de protección concurre también en el caso de los pensionistas que no trabajan y cuyo estado invalidante haya mejorado hasta hacerse constitutivo de un grado inferior de incapacidad o incluso de ningún grado, es claro que no es igual la situación de quien, además de percibir una pensión pública por un estado de necesidad temporalmente desactualizado, realiza una actividad laboral y percibe por ello un salario, que la del que perdió su empleo como consecuencia de su estado incapacitante y no ha conseguido con posterioridad obtener ningún otro, a pesar de su mejoría, careciendo de toda renta salarial que complemente la pensión reconocida. Que en el primero de los casos se permita una revisión inmediata, manteniendo sometido el segundo a los plazos generales de revisión, no parece que constituya una regulación carente de sentido y justificación.
Pero, según el TCo, la cuestión parece aún más clara en el caso del agravamiento. En el supuesto más factible de un pensionista de incapacidad permanente total que desempeñe un trabajo compatible con su estado de incapacidad y que vea agravado éste hasta el propio de una incapacidad permanente absoluta, lo que se produce es, por definición, una incompatibilidad prácticamente cierta entre el trabajo que se está desempeñando y las capacidades anatómicas o funcionales del trabajador resultantes de la agravación. El trabajador no puede seguir trabajando, dado que, por hipótesis, el grado de incapacidad agravado que padece le imposibilita para la realización de todo trabajo, por lo que, a partir de una nueva declaración de incapacidad, entraría en juego la causa de extinción del contrato de trabajo prevista en el ET art.49.1.e. Desde el punto de vista de la relación con el trabajo, que está en la base de la protección contributiva de la incapacidad, el agravamiento del grado del pensionista que trabaja constituye un nuevo supuesto de incapacidad, equivalente al inicial y necesitado igualmente de declaración. Y desde el punto de vista de la sustitución por la pensión de las rentas salariales perdidas, es también claro, como pone de relieve el Letrado de la Seguridad Social, que en este supuesto se produce una nueva pérdida de rentas salariales como consecuencia de la incapacidad, cuya compensación sólo puede lograrse a través del incremento de la pensión consecuente con la revisión del grado de incapacidad.
Ninguna de estas circunstancias concurre, por el contrario, en el caso del pensionista que no trabaja, que ni tiene que abandonar un trabajo como consecuencia del agravamiento de su incapacidad ni ve mermados por ello los ingresos que hasta la fecha venía percibiendo; tiene también derecho, obviamente, a la revisión de su grado de incapacidad, a fin de que éste refleje adecuadamente su estado real agravado y, consiguientemente, sus menores o nulas expectativas de poder encontrar un empleo en el futuro, pero esta adecuación no tiene porqué ser inmediata sino que admite plazos razonables de revisión, a diferencia del supuesto contrario.
De todo ello puede concluirse que el diferente tratamiento que la ley ofrece a unos y otros pensionistas de incapacidad permanente en cuanto a la posibilidad de revisión del grado de pensión reconocido está basado en la toma en consideración de una circunstancia jurídicamente relevante, cual es el hecho de que el pensionista compatibilice o no su pensión con el ejercicio de una actividad laboral, por cuenta propia o ajena, circunstancia que justifica, sobre la base de consideraciones directamente relacionadas con el contenido y objeto del sistema de protección considerado, que el agravamiento o la mejoría del estado invalidante del pensionista deba tener un reflejo inmediato en el grado de incapacidad reconocido, a diferencia de lo que ocurre en el caso de los pensionistas que no desempeñan ninguna actividad laboral, en que no concurren dichas circunstancias. Se trata, por ello, de una diferenciación constitucionalmente lícita desde la perspectiva de la Const art.14.
Subraya, finalmente, el TCo que la citada disposición no contradice ni las exigencias de la Const art.43, toda vez que tendría que tratarse, por hipótesis, de un trabajo compatible con su grado de incapacidad, además de -como todo trabajo- no perjudicial para su salud, ni a las de la Const art.49, a cuyos fines de rehabilitación y reinserción, antes al contrario, serviría.
Por todo ello el TCo procede a desestimar las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas.
b) Derecho de reunión y manifestación: no se vulnera por las restricciones impuestas por una resolución gubernativa motivada en un supuesto de manifestaciones continuadas y no transitorias (MS nº 7781)
La TCo 193/2011, de 12 de diciembre de 2011 examina la conformidad de los condicionamientos impuestos por la Delegación de Gobierno para la celebración de manifestaciones diarias en reivindicación de medidas para la creación de empleo. Y concluye que no existió vulneración en tanto la resolución gubernativa las motivó suficientemente y tuvo en cuenta la concurrencia de otros bienes y valores constitucionalmente protegidos. En el caso concreto se trataba de una manifestación diaria, excepto los fines de semana, en el centro de la ciudad de Ceuta, en su mayor parte por calles peatonales y en los mismos horarios (de 11 h. a 13 h. aprox. y de 19 h. a 21 h. aprox.), reivindicando la creación de puestos de trabajo, así como la aprobación de un plan de empleo especialmente adaptado a sus circunstancias de extrema necesidad. Solicitada el 21 de julio la continuación de la campaña de manifestaciones iniciada en febrero, para todos los días del mes de agosto, se declara extemporánea la petición de las manifestaciones previstas para fechas posteriores al 21 de agosto de 2010 por superarse los treinta días señalados en la LO 9/1983, reguladora del derecho de reunión y manifestación, como plazo máximo de antelación con el que se pueden comunicar las reuniones y/o manifestaciones en lugares de tránsito público. Asimismo, para el resto de las manifestaciones previstas se acordó disminuir su tiempo de duración a treinta minutos desde su inicio hasta su finalización, prohibiendo los cortes de tránsito durante su recorrido y no pudiendo hacer uso de megáfono u otros elementos ruidosos más allá de los decibelios permitidos por las ordenanzas.
El TCo, tras confirmar que los recursos de la LOTC art.43 tienen un plazo de caducidad de 20 días frente a los 30 de la LOTC art.44, recuerda su doctrina sobre el derecho de reunión y manifestación y los elementos configuradores de esta última: el subjetivo (agrupación de personas), el temporal (duración transitoria), el finalista (licitud de la finalidad) y el real u objetivo (lugar de celebración); la estrecha vinculación entre el derecho de reunión y manifestación y el derecho a la libre expresión; que no se trata de un derecho ilimitado, sino que, al igual que los demás derechos fundamentales, puede verse sometido a ciertas modulaciones o límites, entre los que se encuentran tanto el específicamente previsto en la propia Const art.21.2 -alteración del orden público con peligro para personas y bienes-, como aquellos otros que vienen impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales; y, en lo que ahora interesa especialmente, que todos los límites que se impongan requieren de una motivación específica en relación a que el ejercicio del derecho fundamental de reunión, tal y como se hubo proyectado por su promotor o sus promotores, producirá una alteración del orden público proscrita en la Const art.21.2, o bien la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución, fundamentación que ha de basarse en datos objetivos suficientes derivados de las circunstancias concretas de cada caso
El TCo aborda en primer lugar la prohibición de cortar el tráfico impuesta por la resolución de la Delegación del Gobierno impugnada. Tras reiterar que la manifestación es una vertiente del derecho de reunión con sus propias características específicas, pues se trata del ejercicio del derecho en su versión dinámica, esto es, discurriendo a lo largo de un itinerario, señala que su carácter intrínsecamente dinámico impide, en principio, una ocupación exclusiva y excluyente del espacio público más allá del tiempo necesario para recorrer todo el itinerario marcado- e incide directamente en el derecho de circulación de otros ciudadanos, pudiendo ocasionar interrupciones o paralizaciones del tráfico rodado, restringiendo la libertad de circulación de los ciudadanos no manifestantes. Por sí solas dichas restricciones, consecuencia inherente y muchas veces no deseada del ejercicio del derecho de manifestación, no justifican la prohibición de la manifestación o su condicionamiento sino que, para que proceda una u otro, será preciso que la ocupación intensiva de las vías públicas altere el orden público poniendo en peligro la integridad de las personas o de los bienes o suponga un sacrificio desproporcionado de otros bienes y valores constitucionalmente protegibles, pues en una sociedad democrática el espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un espacio de participación, respondiendo la exigencia de comunicación previa a la necesidad de compatibilizar los diversos derechos y bienes constitucionales en juego. Recuerda que ya ha señalado que para poder prohibir la concentración deberá producirse la obstrucción total de vías de circulación que, por el volumen de tráfico que soportan y por las características de la zona -normalmente centros neurálgicos de grandes ciudades-, provoquen colapsos circulatorios en los que, durante un período de tiempo prolongado, queden inmovilizados vehículos y se impida el acceso a determinadas zonas o barrios de la ciudad por imposibilidad de que la autoridad gubernativa habilite vías alternativas de circulación. En estos supuestos de colapso circulatorio con inmovilización e imposibilidad de acceso a determinadas zonas por inexistencia de vías alternativas, puede resultar afectado el orden público con peligro para personas o bienes si, por ejemplo, resulta imposibilitada la prestación de servicios esenciales con incidencia en la seguridad de personas o bienes, como son los servicios de ambulancias, bomberos, policía o urgencias médicas (TCo 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3).
Sobre dicha doctrina, analiza si la prohibición de cortar el tráfico, supone la prohibición encubierta del ejercicio del derecho de reunión del sindicato demandante, tal como se alega en el recurso de amparo, o si, por el contrario, se trata de una limitación del derecho que responde a razones fundadas de que dicho ejercicio produce alteraciones del orden público con peligro para personas o bienes; o el sacrificio desproporcionado de otros valores y derechos constitucionales, para, finalmente, comprobar si se configura como una medida proporcionada desde el punto de vista constitucional. Sobre la base de que la resolución impugnada no prohíbe la celebración de las manifestaciones convocadas en plazo sino que condiciona el modo de su celebración de forma tal que, al menos en una primera aproximación, considera el TCo que no parece que el contenido de las ideas o las reivindicaciones que pretenden expresarse y defenderse mediante el ejercicio del derecho de manifestación y concentración pública se haya sometido a controles de oportunidad política o a juicios en los que se emplee como canon el sistema de valores que cimientan y dan cohesión al orden social en un momento histórico determinado, controles sobre el contenido del discurso reivindicativo proscrito por nuestra Constitución.
La limitación introducida por la Delegación del Gobierno «no parece afectar a ese contenido sustancial (o material) del derecho de reunión en tanto que expresión colectiva de un determinado discurso, sino a lo que podríamos llamar sus circunstancias adjetivas (o formales) -relativas al modo, al lugar y al tiempo en que se ejerce el derecho- en uso de la facultad que otorga la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión art.10, de proponer modificaciones de fecha, lugar, duración o itinerario de la manifestación, como medidas tendentes, precisamente, a compatibilizar los derechos y bienes constitucionales implicados (TCo 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3); si bien precisa el alto Tribunal que no todas las circunstancias adjetivas tienen la misma relevancia, pues algunas de ellas inciden de manera inevitable en la propia esencia del derecho de manifestación (como la fecha de celebración cuando la manifestación trata de conmemorar un hecho histórico, o el lugar de celebración pues está íntimamente relacionado con el objetivo de publicidad de las opiniones y reivindicaciones perseguido por los promotores por lo que ese emplazamiento condiciona el efectivo ejercicio del derecho, haciendo posible la visibilidad y la repercusión pública del mensaje manifestado. Será por ello la naturaleza del lugar, o la estructura o patrón de las normales actividades que en él se realizan, los que dicten qué regulación de tiempo (duración), lugar y modo resulta razonable y compatible con el ejercicio de reunión.
Dicho ello, el TCo considera que no puede sostenerse, como pretende el sindicato demandante de amparo, que la prohibición de cortar el tráfico rodado incida de forma decisiva en el ejercicio del derecho de la Const art.21, de forma tal que pueda considerarse como una prohibición encubierta del mismo, pues ni se impide la celebración de la manifestación ni se modifican circunstancias adjetivas decisivas como pudieran ser el itinerario marcado (que transcurre entre las calles comprendidas entre la Delegación del Gobierno y el Palacio de la Asamblea; esto es, las instituciones ante las que los manifestantes quieren hacer valer sus reivindicaciones), el calendario de las manifestaciones (que forman parte de una campaña) o la hora de celebración, habiendo sido aceptada por el sindicato la reducción de la duración total de la marcha. La prohibición de cortar el tráfico no puede asimilarse, como parece deducirse del escrito de demanda, a una modificación del itinerario; ni tampoco a una prohibición absoluta de la marcha por implicar una disolución de la manifestación al llegar al cruce y la posterior (y nueva) concentración ante el Ayuntamiento (perspectiva ésta que supone una fragmentación artificial del problema). Se trata, como el propio sindicato demandante reconoce, de continuar la marcha bien por las aceras, bien cruzando por el paso establecido a tal efecto.
La modulación adjetiva del ejercicio del derecho de reunión, aparentemente no desvirtuadora del contenido esencial de derecho, como limitación proporcionada ha sido motivada por la autoridad gubernativa (periodicidad de franja horaria que lleva desde febrero; colapso de tráfico que impide llegada de servicios de emergencia, distorsión de los servicios públicos de viajeros, con cambios de rutas y perjuicios sostenidos, perjuicios para taxistas y empresas de autobuses, obstaculización a la entrega normalizada de suministros a los comercios de la zona, dificultando el acceso a los 150 establecimientos del mercado de abastos, quejas de los vecinos como consecuencia del ruido que soportan ocasionado por el uso de megafonía, tambores y otros objetos e instrumentos de viento. Factores todos ellos documentados (informes de policía, de la delegación, periódicos, denuncias de taxistas), que hacen que los argumentos se erijan en una «motivación suficiente, y no meramente formal» de las limitaciones del derecho de reunión acordadas.
Para el TCo las limitaciones impuestas no se justifican en la resolución administrativa por genéricas dificultades de circulación, sino que se fundamentan en hechos y problemas concretos que, en este caso, adquieren una especial relevancia por la habitualidad o reiteración de las manifestaciones convocadas. Esta habitualidad comporta, en cierta forma, una ruptura de la transitoriedad implícita a la manifestación (como versión dinámica del derecho reconocido en la Const art.21); supone una prolongación y un incremento de intensidad en la ocupación del espacio público. En suma, si bien es cierto, como hemos señalado ya, que no toda interrupción del tráfico provoca per se una alteración del orden público (TCo 163/2006, de 22 de mayo), debemos convenir con la Delegación del Gobierno en que la prolongación de esos cortes de tráfico como consecuencia de la convocatoria diaria de las manifestaciones en cuestión, durante varios meses, los días laborales y en horas punta, pueden constituir por su habitualidad y por la intensidad de afectación a otros bienes y derechos constitucionalmente protegibles -especialmente la libre circulación de personas-, una alteración del orden público -entendido como desorden material- que puede justificar la imposición de límites al ejercicio de aquel derecho. Pero sin que con ello quiera afirmarse, precisa el TCo, que el mero hecho de ejercer de forma reiterada el derecho de manifestación suponga un abuso o ejercicio extralimitado del mismo, como parece pretender la Delegación del Gobierno y, en este proceso, el Abogado del Estado, ya que sólo si la reiteración en el ejercicio del derecho fundamental provoca estos problemas de orden público, como puede suceder si se pretende la ocupación indefinida o excesivamente prolongada en el tiempo de un espacio de una manera que se ponga[n] en peligro los bienes y derechos que a las autoridades corresponde proteger, es admisible la medida de la prohibición, como se admitió en el caso examinado en la TCo 66/1995, de 8 de mayo. De este modo, ni la reiteración en el ejercicio del derecho de reunión, legitima su prohibición sin la concurrencia de otras razones que la justifique; ni es admisible que la autoridad gubernativa se apoye en el argumento de la habitualidad para entender conseguido el objetivo de publicidad de las protestas, buscado por los manifestantes, negando la utilidad o la necesidad del derecho de manifestación, como argumenta el Abogado del Estado, pues entonces sí se estaría afectando al contenido esencial del derecho de reunión.
La reiteración o habitualidad en el ejercicio del derecho sí pueda configurarse como una variable que, en función de las características concretas del caso, que coadyuve a la justificación de la imposición de condicionamientos o limitaciones al ejercicio del derecho de manifestación, de modo que si la Delegación del Gobierno en Ceuta hubiese prohibido las manifestaciones convocadas a medida sería desproporcionada y vulneradora de la Const art.21. Pero en el caso concreto la situación es diferente, al no impedirse la celebración de las diversas manifestaciones convocadas en plazo, limitarse la prohibición al corte de tráfico (en los dos cruces antes señalados) y que en el caso no afecta al ejercicio del derecho en tanto los manifestantes no siempre han paralizado el tráfico en el desarrollo de la manifestación, como se deduce de los informes de la policía local, sin que el hecho de tener que circular por las aceras durante un tramo, o cruzar por el paso de viandantes vacíe de contenido el derecho de manifestación que invocan.
Finalmente, además de motivada, considera el TCo que la prohibición de cortar el tráfico durante el desarrollo de la manifestación es proporcionada pues es una medida idónea que, junto a la reducción de la duración total de la manifestación, permite minimizar el impacto sobre los servicios de transporte sin necesidad de alterar el recorrido de la manifestación -circunstancia adjetiva que sí puede considerarse determinante del ejercicio del derecho en relación con la visualización de las protestas o la afluencia- ni de modificar horarios o constreñir el número de convocatorias, siendo por ello una de las medidas menos gravosas para los manifestantes teniendo en cuenta el objetivo de compatibilización de derechos que persigue.
Descarta igualmente la vulneración de la Const art.21 por condicionar la manifestación a la imposibilidad de superar los límites establecidos en las ordenanzas municipales sobre ruido pues aunque los titulares del derecho reconocido en la Const art.21 pueden decidir libremente qué instrumentos o vehículos materiales utilizan para hacer llegar su mensaje a los destinatarios, este condicionamiento no afecte a la fecha, lugar, duración o itinerario de la manifestación, y no se trata de una prohibición, ni siquiera de una modulación del derecho, sino más bien de un recordatorio del deber de respeto a la normativa aplicable en esta materia: no se impide el uso de la megafonía u otros instrumentos sino única y exclusivamente en la medida en que superen los límites (decibelios) que hayan sido establecidos en la ordenanza correspondiente, limitación proporcionada en tanto los límites de ruidos suponen una limitación proporcionada a la preservación de otros valores o bienes constitucionalmente protegidos, como son la conservación del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (Const art.45; TCo 102/1995, de 26 de junio, FJ 7) o la protección de la salud frente a la denominada contaminación acústica (Const art.43.1; TCo 119/2001, de 24 de mayo, FJ 5).
B. OTROS CONFLICTOS LABORALES DE INTERÉS
a) Sobre la constitucionalidad de la exclusión por el orden jurisdiccional social del conocimiento de las resoluciones y actos dictados en materia de alta de trabajadores en la Seguridad Social (MS nº 4040; MSS nº 2621, 655)
La TCo 121/2011, de 7 de julio, Pleno, resolvió la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en relación con la L 52/2003 art.23, que da nueva redacción a la LPL art.3.1.b, ante su posible contradicción con la Const art.122.1 en relación con la Const art.81.1 y 2 y la LOPJ art.9.4 y 5. La citada L 52/2003 art.23, dispone que los órganos jurisdiccionales del orden social no conocerán: «b) De las resoluciones y actos dictados en materia de inscripción de empresas, formalización de la protección frente a riesgos profesionales, tarifación, cobertura de la prestación de capacidad temporal, afiliación, alta, baja y variaciones de datos de trabajadores, así como en materia de liquidación y gestión recaudatoria y demás actos administrativos distintos de los de la gestión de prestaciones de la Seguridad Social. Asimismo, quedan excluidas de su conocimiento las resoluciones en materia de gestión recaudatoria dictadas por su respectiva entidad gestora en el supuesto de cuotas de recaudación conjunta con las cuotas de Seguridad Social, así como las relativas a las actas de liquidación y de infracción.» En la misma, el TCo concluyó que la regla competencial cuestionada no contradice el diseño establecido en la LOPJ, al no poder colegirse de los genéricos enunciados de ésta un encuadramiento inequívoco de las reclamaciones contra resoluciones y actos administrativos de alta de trabajadores en la Seguridad Social en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo o en el social.
Las TCo 146/2011 y 147/2011, de 26 de septiembre, a pesar presentar idéntico planteamiento a la de su precedente, las mismas se refieren a la inscripción de empresas, y no en cambio, como en el supuesto resuelto en la TCo 121/2011, a las resoluciones y actos dictados en materia de alta de trabajadores en la Seguridad Social.
Partiendo de la doctrina fijada en la TCo 224/1993, como se hacía en la TCo 121/2011, el Tribunal recuerda que el control de constitucionalidad del Tribunal respecto de las leyes ordinarias que atribuyan a determinado orden jurisdiccional el conocimiento de ciertos asuntos, integrando así los genéricos enunciados de la Ley Orgánica del Poder Judicial, radica en la «verificación del grado de acomodo de esa ley ordinaria a las previsiones de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que, como propias de la reserva reforzada instituida por la Constitución, resultan indisponibles para el legislador ordinario y gozan frente al mismo de la fuerza pasiva característica de las leyes orgánicas (Const art.81.2), de modo que la ley ordinaria no puede excepcionar frontalmente o contradecir el diseño que de los distintos órdenes jurisdiccionales haya establecido la Ley Orgánica del Poder Judicial».
Dentro de este ámbito de actuación, el Tribunal ha venido señalando que el precepto legal cuestionado contribuye a concretar la genérica delimitación de competencias entre el orden jurisdiccional social y el orden jurisdiccional contencioso-administrativo efectuada por el LOPJ art.9.4 y 5, «constituyendo precisamente un supuesto de colaboración entre la ley orgánica y la ley ordinaria considerada constitucionalmente lícita en nuestra TCo 224/1993. Colaboración que podemos apreciar, en el presente supuesto, no sólo como lícita sino incluso necesaria, en aras del principio de seguridad jurídica proclamado en la Const art.9.3, habida cuenta de la concurrencia que se produce, en la concreta materia de que aquí se trata, entre los órdenes contencioso-administrativo y social. Ante la situación de confusión creada por las indecisas soluciones jurisprudenciales a la hora de resolver las fricciones existentes, el legislador ordinario, sin violentar el esquema general de la LOPJ art.9, configura una exclusión específica y expresa» como señalara la TCo 121/2011).
Así, y trasladado aquí el razonamiento realizado en la STCo 121/2011 respecto de las resoluciones y actos dictados en materia de alta de trabajadores en la Seguridad Social, el TCo señala que la decisión del legislador de hacer prevalecer, a efectos de la necesaria delimitación de ambos órdenes jurisdiccionales, la dimensión administrativa del acto de inscripción de empresas en la Seguridad Social «no constituye motivo de inconstitucionalidad ni puede calificarse de arbitraria, pues lo que se advierte más bien es que el criterio acogido, tanto en lo relativo a los actos de encuadramiento como al resto de las materias a las que el precepto legal se refiere, no ha sido otro que el de extender el ámbito del orden contencioso-administrativo al conocimiento de todas aquellas actuaciones gestoras de la Seguridad Social relacionadas con la percepción y recaudación de las cotizaciones y demás recursos financieros; y, por el contrario, atribuir al orden social el conocimiento de los actos de gestión de las prestaciones de la Seguridad Social, esto es, de su acción protectora» (TCo 121/2011).
Por tanto, y en el mismo sentido que el resuelto en las cuestiones de inconstitucionalidad anteriores, concluye el TCo que la regla competencial enjuiciada no contradice el diseño establecido en la LOPJ, al no poder colegirse de los genéricos enunciados de ésta un encuadramiento inequívoco de las reclamaciones contra resoluciones y actos administrativos de inscripción de empresas en la Seguridad Social en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo o en el social.
b) Es competencia de las Comunidades Autónomas la gestión del régimen de subvenciones: A propósito de la Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de servicios sociales, familias y discapacidad
La TCo 178/2011, de 8 de noviembre, Pleno, resuelve el conflicto positivo de competencia promovido por la Letrada de la Generalitat de Cataluña, en representación de su Gobierno, contra la Orden TAS/893/2005, de 17 de marzo, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del área de servicios sociales, familias y discapacidad, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.
La resolución de esta controversia requiere, a juicio del TCo, encuadrar las subvenciones impugnadas en la correspondiente materia dentro del orden de reparto competencial. Las partes de este proceso coincidieron en afirmar que se trataba de subvenciones dirigidas a financiar programas en materia de asistencia social, dado que el objeto de las reguladas en la orden impugnada es la realización de programas sociales dirigidos a favorecer la inclusión social y a apoyar el movimiento asociativo y fundacional de las personas mayores, personas con discapacidad, familias, infancia, pueblo gitano y voluntariado. De este modo, encuadradas estas subvenciones en la materia de asistencia social, se constata que dicha materia figura en el art.148.1.20 CE y es por tanto competencia posible de las Comunidades Autónomas, habiendo sido efectivamente asumida por la Comunidad Autónoma con carácter exclusivo, de acuerdo con el art.166 del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña, competencia ésta de la Comunidad Autónoma.
Comienza el TCo rechazando que se trate de una reivindicación competencial de carácter preventivo o hipotético. Sobre esta base y admitida la existencia de vindicatio potestatis, el Tribunal aborda el examen del articulado de la orden impugnada a partir de los criterios contenidos en la TCo 13/1992 FJ 8.a. Por tanto, el TCo considera incluida en la esfera de la competencia estatal la regulación de los aspectos centrales del régimen subvencional -objeto y finalidad de las ayudas, modalidad técnica de las mismas, beneficiarios y requisitos esenciales de acceso- mientras que sitúa dentro de la competencia autonómica lo atinente a su gestión, esto es, la tramitación, resolución y pago de las subvenciones, así como la regulación del procedimiento correspondiente a todos estos aspectos, ya que es doctrina reiterada de este Tribunal que las normas procedimentales ratione materiae deben ser dictadas por las Comunidades Autónomas competentes en el correspondiente sector material, respetando las reglas del procedimiento administrativo común (por todas, TCo 98/2001, con cita de la TCo 227/1998).
De acuerdo con ello el TCo alcanza las siguientes conclusiones:
a) El art.1 es meramente enunciativo del ámbito de aplicación y objeto de las subvenciones y no vulnera las competencias de la Generalitat.
b) El art.2 tampoco lo hace en cuanto a su primer inciso, que proclama el régimen de concurrencia competitiva de estas subvenciones. El resto del precepto infringe dichas competencias al deferir a las resoluciones correspondientes la realización de las convocatorias de ayuda.
c) El art.3, que regula los requisitos que deben satisfacer las entidades y organizaciones solicitantes de ayuda, tampoco vulnera las competencias de la Generalitat.
d) Los art.4, 5 y 6 conculcan las competencias de la Generalitat de Cataluña al referirse, respectivamente, a los órganos estatales competentes para realizar la tramitación de las ayudas y a cuestiones adjetivas de la tramitación administrativa (solicitudes, documentación a presentar y criterios de presupuestación de los programas).
e) El art.7, que contiene los criterios que han de ser valorados para la adjudicación de las mismas, tampoco infringe las competencias autonómicas.
f) Los art.8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 y 17 regulan todos ellos aspectos exclusivamente atinentes a la tramitación, resolución, pago, control, responsabilidad y reintegros de las ayudas, que son de competencia autonómica y, por ello, vulneran las competencias de la Generalitat.
g) La disp.adic.1ª, por su propia previsión, relativa a Ceuta y Melilla, no vulnera las competencias autonómicas. Y tampoco lo hace la disposición adicional segunda, al remitir ésta de modo genérico a la L 38/2003, general de subvenciones, al RD 225/1993, Reglamento del procedimiento para la concesión de subvenciones públicas, y a la L 30/1992, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, pues dicha remisión genérica no altera la eficacia que tengan las normas señaladas sobre el presente supuesto.
h) En cuanto a los anexos, vulneran las competencias de la Generalitat, pues es doctrina reiterada de este Tribunal que cuando la gestión de las ayudas corresponde a las Comunidades Autónomas, no puede imponérseles modelos de impreso relativos a la tramitación de aquéllas (entre otras, TCo 242/1999, FJ 11, con remisión a TCo 194/1994, FJ 5; 102/1995, FJ 31; 70/1997, FJ 4).
Todo ello lleva al TCo a estimar parcialmente el conflicto positivo de competencia, declarando que vulneran las competencias de la Generalitat de Cataluña en los art.2, salvo su inciso «las correspondientes convocatorias en régimen de concurrencia competitiva, de acuerdo con lo establecido en la Ley general de subvenciones art.22.1; 4; 5; 6; 8; 9; 10; 11; 12; 13; 14; 15; 16 y 17 y en los anexos I, II y III».
c) La atribución a un órgano estatal de las facultades para adoptar las resoluciones relacionadas con el cumplimiento alternativo de la cuota de reserva a favor de los trabajadores discapacitados vulnera el orden constitucional de competencias (MS nº 5680; MCT nº 6502)
La TCo 194/2011, de 13 de diciembre, Pleno, resuelve el conflicto positivo de competencia planteado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña contra el art.8 de la OM 24-7-2000, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por la que se regula el procedimiento administrativo referente a las medidas alternativas de carácter excepcional al cumplimiento de la cuota de reserva del 2% a favor de trabajadores discapacitados en empresas de cincuenta o más trabajadores, reguladas por el RD 27/2000.
Para una mejor comprensión del alcance de la controversia, conviene detenerse en el marco normativo del conflicto trabado en relación con la OM 24-7-2000 art.8, el cual viene determinado por la L 13/1982 art.38.1, precepto que obliga a las empresas públicas y privadas que empleen a un número de 50 o más trabajadores a que de entre ellos al menos el 2% sean trabajadores con discapacidad, cómputo que se realiza sobre la plantilla total de la empresa correspondiente, cualquiera que sea el número de centros de trabajo de aquélla y la forma de contratación laboral que vincule a los trabajadores de la empresa. Igualmente la norma permite que, de manera excepcional, las empresas públicas y privadas puedan quedar exentas de esta obligación.
Respondiendo a esta última previsión se dictó el RD 27/2000, en el que se establecen medidas alternativas de carácter excepcional al cumplimiento de la cuota de reserva del 2% en favor de trabajadores con discapacidad en empresas de 50 o más trabajadores, así como los correspondientes mecanismos de control. En el marco previsto por dicha norma reglamentaria, la OM 24-7-2000 que motiva el presente conflicto tiene por objeto la regulación de un procedimiento administrativo que determine las competencias y trámites necesarios, por un lado, para el reconocimiento de las causas excepcionales y, por otro, para la determinación de las medidas alternativas a poner en práctica por las empresas que lo soliciten.
El RD 27/2000, al que se viene haciendo referencia, fue derogado, salvo en su disp.adic.2ª por el RD 364/2005, por el que se regula el cumplimiento alternativo con carácter excepcional de la cuota de reserva en favor de los trabajadores con discapacidad, norma que también deroga, en cuanto se oponga a lo establecido en el mismo, la OM 24-7-2000, a cuyo art.8 se refiere el presente conflicto. El RD del año 2005 no introduce diferencias significativas en la definición de las situaciones excepcionales y las medidas alternativas a adoptar, aun cuando ambos casos, situación de excepcionalidad y medidas alternativas aplicadas, han de ser apreciadas en una resolución administrativa expresa, estableciendo (art.6) que la competencia para dictar las resoluciones y efectuar el seguimiento de las actuaciones a las que el mismo se refiere corresponde al Servicio Público de Empleo Estatal o a los servicios públicos de empleo autonómicos atendiendo al territorio en que esté ubicada la empresa.
El TCo resuelve, en primer lugar, sobre la pervivencia de la controversia que se ha suscitado en este proceso pues el impugnada la OM 24-7-2000 art.8, ha sido derogado por el citado RD 364/2005, al regular esta misma cuestión en su art.6 en los términos que acabamos de exponer. A estos efectos señala el TCo que «en el presente caso, tal y como ha quedado expuesto en los antecedentes, es patente que la Generalitat de Cataluña ha mantenido intactas sus pretensiones iniciales estimando que la derogación del precepto impugnado no ha afectado a los términos en los que dicha Comunidad Autónoma planteó la controversia competencial por lo que no cabe sino considerar que pervive la disputa en torno a la delimitación de competencias sobre la que se requiere el pronunciamiento de este Tribunal».
En segundo término y, antes de comenzar la resolución de este proceso, el TCo procede a precisar cuál deba ser su parámetro de control pues resulta de aplicación su doctrina sobre el ius superveniens, según la cual el control de las normas que incurren en un posible exceso competencial debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia (TCo 1/2011, FJ 2 y doctrina allí citada). Ello determina que el pronunciamiento del TCo deba dictarse a la luz de la delimitación de competencias que se deriva de la reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña llevada a cabo por la LO 6/2006, que atribuye a la Generalitat, en su art.170, la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, aunque, como se advertirá, en lo que a este proceso concierne dicha reforma no ha introducido cambios sustanciales en las competencias aducidas por la Generalitat de Cataluña. Junto a esta disposición también ha de considerarse ius superveniens el RD 364/2005, por el que se regula el cumplimiento alternativo con carácter excepcional de la cuota de reserva en favor de los trabajadores con discapacidad, norma ésta que no ha sido impugnada ante el Tribunal Constitucional, y cuyo criterio de atribución competencial respecto de los aspectos que se controvierten en este proceso es el que se refleja en el art.6 y al que ya se ha hecho referencia.
En tercer lugar, el TCo procede a encuadrar, dado que se trata de una disputa de carácter competencial, en la materia que le sea propia de las que se derivan de lo dispuesto en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. En tal sentido la TCo comparte lo manifestado por ambas partes respecto a que se trata de una controversia en materia laboral. En esta materia al Estado le corresponde, conforme a la Const art.149.1.7, la competencia exclusiva en legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas, lo que comprende la completa normación en materia laboral que incluye no sólo las leyes formalmente tales sino también los reglamentos ejecutivos o de desarrollo de aquéllas. Por su parte la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta, conforme al art.170 de su Estatuto de Autonomía, competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales con el alcance que a dicha competencia atribuimos en la TCo 31/2010, (en especial, FFJJ 61 y 106).Subrayando el TCo que la controversia se limita exclusivamente a los aspectos aplicativos o de ejecución de las normas estatales, por cuanto que la Generalitat en ningún momento ha puesto en tela de juicio las facultades normativas del Estado para dictar la completa regulación relativa a la aplicación por las empresas de medidas alternativas a la obligación de reservar el 2 por 100 de los puestos de trabajo a trabajadores discapacitados, y ambas partes han coincidido en señalar el contenido ejecutivo de las decisiones a adoptar por el órgano administrativo determinado por el precepto impugnado.
Así trabada la controversia es de apreciar que en la misma se plantean cuestiones relacionadas con la territorialidad de las competencias ejecutivas autonómicas así como con la correlativa utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias al Estado.
En este caso se trata de una materia, la laboral, en la que, como ya ha quedado señalado, el Estado posee competencias normativas plenas, lo que le habilita para establecer la completa disciplina normativa de una materia incluyendo en la misma la fijación de los puntos de conexión (en este sentido TCo 49/1988, de 22 de marzo, 243/1994, de 21 de julio, FJ 6, y en materia laboral TCo 31/2010, de 28 de junio, FJ 106). Ahora bien, la facultad del Estado para fijar los puntos de conexión, modulando por tanto los potenciales efectos extraterritoriales de las competencias ejecutivas autonómicas, se dirige precisamente a permitir el ejercicio ordinario de la actividad de gestión de las Comunidades Autónomas, de modo que, establecido el punto o puntos de conexión de que se trate, no se produzca el ejercicio de la competencia de ejecución por el Estado, pues sólo en los casos excepcionales en los que la actividad pública no admita fraccionamiento resulta justificado el ejercicio por el Estado de una competencia de ejecución que no le está atribuida.
Así expuesto el parámetro de constitucionalidad al que deberá atenerse, el TCo procede a valorar si concurre alguna de las situaciones que, según su doctrina, justificarían el, en principio excepcional, desempeño de funciones de gestión por parte de un órgano estatal. Pues bien los argumentos aportados por el Abogado del Estado para justificar la asunción de funciones ejecutivas que el Estado realiza en esta orden ministerial no resultan, a juicio del TCo, convincentes.
El primero de los argumentos utilizados por el Abogado del Estado para justificar la atribución de competencias al Estado, afirma que la aplicación de las medidas alternativas a la reserva de puestos de trabajo para trabajadores portadores de deficiencia en las empresas con establecimientos en distintas Comunidades Autónomas exige realizar una valoración global de todos los puestos de trabajo de la empresa, valoración que sólo puede hacer el Estado en la medida en que los datos necesarios para realizarla estarán a disposición de un órgano estatal y no de un órgano autonómico habida cuenta de la dispersión geográfica, en distintas Comunidades Autónomas, de esos puestos de trabajo.
A juicio del TCo, este argumento no resulta convincente. Y ello, «puesto que es la empresa quien, realmente, dispone de todos los datos precisos para realizar la valoración, es ella la que debe apreciar prima facie la concurrencia de las circunstancias excepcionales que justifican la adopción de medidas alternativas a la reserva de puestos de trabajo, apreciación que hará sobre el conjunto de su plantilla, pues es sobre este conjunto sobre el que la ley establece la obligación de adoptar las medidas de integración laboral, sin tener en cuenta la concentración o dispersión geográfica de sus sedes». La labor de inspección posterior sobre las decisiones empresariales adoptadas puede recabar los datos precisos del lugar en que se encuentre la sede de la empresa, por ejemplo, sin que resulte necesario que esa recopilación sea realizada por el Estado. Por tanto resulta patente que el argumento relativo a la necesidad de realizar una valoración global de la situación para lo que serían necesarios unos datos de los que solamente dispondría un órgano estatal, «se refiere a una cuestión relativa a la disponibilidad de información que no puede justificar la asunción de competencias ejecutivas por el Estado y el correlativo desplazamiento de las autonómicas pues, como las propias normas estatales ponen de manifiesto, este aspecto puede ser solventado mediante el uso de técnicas de coordinación que permitan el acceso a la información necesaria (L 56/2003 art.7.bis.c), regulador del denominado sistema de información de los servicios públicos de empleo, cuya coordinación está encomendada al servicio público de empleo estatal en los términos de la L 56/2003 art.13.e). Por lo que respecta a la eventual existencia de intereses contrapuestos por parte de las Comunidades Autónomas, segunda de las causas aducidas por el Abogado del Estado, la misma tampoco puede ser admitida en opinión del TCo. Entiende el Tribunal que «la fijación de un punto de conexión adecuado por parte del Estado, y el recurso a las técnicas de coordinación tanto de naturaleza vertical, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como de naturaleza horizontal, entre Comunidades Autónomas, son los instrumentos que han de servir, en principio, para resolver la eventual contraposición de intereses, sin que el recurso a la técnica del desplazamiento de competencias al Estado, en el caso de efectos extraterritoriales del ejercicio de la competencia ejecutiva autonómica, deba ser asumido como solución». El Estado, al fijar los puntos de conexión territorial que estimase oportunos y resultasen acordes con la finalidad perseguida por la norma, estaría determinando, precisamente, la Comunidad Autónoma a la que en cada caso correspondería ejercer las funciones de ejecución a las que la norma hace referencia, ofreciendo a las Comunidades Autónomas una regla de atribución de competencias que pretende evitar el eventual conflicto de intereses. Además, el hecho de que se tratase de una regulación lo suficientemente precisa y detallada como para que la decisión autonómica tuviese un carácter marcadamente reglado alejaría dicho riesgo. Por otro lado, la cooperación entre Comunidades Autónomas, sobre todo en lo que hace al traslado de información relativa a la aplicación por la empresa en cada una de sus sedes de las medidas laborales controvertidas, también servirá para prevenir la existencia de conflictos, en los términos expresados en el párrafo anterior.
Así pues, en este caso, la actuación ejecutiva discutida, considera el TCo, ha de corresponder a la Comunidad Autónoma en tanto que titular de las competencias de ese carácter. De lo expuesto hasta aquí puede colegirse, sin mayor esfuerzo, que la atribución a un órgano estatal de la facultades para adoptar las resoluciones relacionadas con el cumplimiento alternativo de la cuota de reserva a favor de los trabajadores discapacitados que hace el impugnado art.8, vulnera el orden constitucional de competencias, de acuerdo con lo previsto en la Const art.149.1.7 y Estatuto de Autonomía de Cataluña art.170.
d) Continúa la saga de inadmisiones las cuestiones de inconstitucionalidad interpuestas contra la rebaja de retribuciones de los empleados públicos llevada a cabo por el RDL 8/2010 y las normas autonómicas que lo acogen (MS nº 2242, 2247)
De nuevo varios Autos de Pleno del TCo se pronuncian sobre la inadmisión de cuestiones de inconstitucionalidad interpuestas contra la rebaja de retribuciones a los empleados públicos llevada a cabo por el RDL 8/2010, que reforma la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2009 y que, en contra de lo establecido en el «Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la función pública en el marco del diálogo social 2010-2012» prevé la reducción de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas del 5% en términos anuales con efectos del 1-6-2010. Las distintas leyes autonómicas se adecúan a la reducción (al tener carácter básico los preceptos reformados), mediante idénticas reformas. La reducción salarial se aplica a todo el sector público, lo que significa que los convenios colectivos vigentes, con aumentos salariales que se habían negociado cumpliendo escrupulosamente los máximos establecidos por la L 29/2009 en su redacción primigenia, se ven modificados de modo sobrevenido unilateralmente por la reforma legislativa al proceder las distintas Administraciones Públicas a hacer efectiva dicha reducción retributiva.
La posición del TCo sobre la posible inconstitucionalidad del RDL y de las normas autonómicas que recepcionan la reducción salarial en su ámbito competencial, ya fue adoptada en los sucesivos Autos que siguieron al de Pleno 85/2011, de 7de junio, en los que se inadmitieron sistemáticamente las distintas cuestiones de inconstitucionalidad planteadas por los mismos motivos. Siguen esta saga los Autos de Pleno 179 y 180/2011, de 13 de diciembre, continúan la saga, si bien en estos dos supuestos, como consecuencia de las cuestiones interpuestas por un mismo Juzgado de lo contencioso administrativo de Badajoz que cuestiona, respectivamente, la reforma de la LPGE de 2009 por el RDL 8/2010 y, en el segundo caso, dicho RDL y la L 6/2010, de medidas urgentes y complementarias para la reducción del déficit público en la Comunidad Autónoma de Extremadura.
A diferencia de las CI interpuestas hasta el momento, provenientes de órganos de la jurisdicción social (que los declaraban expresamente concurrentes), en estos nuevos casos el Juzgado se cuestiona la concurrencia de los presupuestos habilitantes para el RDL de la extraordinaria y urgente necesidad. Aspecto que rechaza de inmediato el TCo haciendo suyos los propios argumentos que ya reconocieran los órganos de la jurisdicción social. Junto a ello, considera igualmente que no se vulneran los límites materiales de la figura del RDL pero, a diferencia de lo acaecido cuando la interposición provenía de un órgano social (donde se planteaba el derecho a la negociación colectiva de la Const art.37.1), ahora en relación con los derechos reconocidos en la Const art.14, 31 y 33.3, por no «afectarse» a tales derechos en el sentido constitucional del término, del derecho a la igualdad ante la ley (Const art.14), por cuanto no regulan el régimen general de estos derechos ni contradicen su contenido esencial. En relación con la Const art.14 porque las situaciones subjetivas que quieren traerse a comparación no son efectivamente homogéneas o equiparables (funcionarios y personal laboral) o en función de los diferentes grupos o categorías en que se clasifican los funcionarios, así como en el régimen de progresividad que demanda la mayor o menor capacidad económica de los afectados. En cuanto a la reserva de ley establecida en la Const art.31, porque la reducción de retribuciones de los empleados públicos impuesta por el RDL 8/2010 no configura un tributo encubierto, por cuanto no establece un hecho imponible al que se anude una obligación de contribuir, afectando a la partida de gastos del presupuesto de las distintas Administraciones públicas, no al presupuesto de ingresos. Y porque tampoco se ha producido una expropiación de derechos sin indemnización (Const art.33.3) por cuanto la reducción de retribuciones impuesta afecta a derechos económicos aún no devengados por corresponder a mensualidades en las que aún no se ha prestado el servicio público y, en consecuencia, no se encuentran incorporados al patrimonio del funcionario, descartándose por ello la quiebra del principio de protección de la confianza legítima, en cuanto manifestación del principio de seguridad jurídica (Const art.9.3).
Por último, considera el TCo que no se vulnera la Const art.134, al no invadirse materia reservada a la Ley de presupuestos generales del Estado, al no estar ante una modificación de la ley de presupuestos que suponga incremento de gastos o disminución de ingresos, sino ante medidas excepcionales de restricción del gasto público. Sin que tampoco se vulnere el principio de anualidad presupuestaria (Const art.134.2) porque «el hecho de que la estimación de ingresos y la autorización de gasto que la ley de presupuestos comporta tengan una vigencia temporalmente limitada al año natural (salvo en caso de prórroga Const art.134.4), no implica, a sensu contrario, que esa previsión no pueda verse alterada durante el transcurso del ejercicio presupuestario, cuando concurran circunstancias excepcionales (TCo 3/2003, FFJJ 5 y 9)» siendo éstas las que determinan la validez constitucional, tanto de la modificación de la ley de presupuestos durante su vigencia, como la de que esa modificación se lleve a cabo mediante decreto-ley.
e) Validez de los preceptos de la ley estatal que establecen un régimen de equilibrio presupuestario en el sector público y de la integración del sistema de Seguridad Social en la determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria por responder a una finalidad razonable (MSS nº 115)
Aunque el TCo ya declaró la validez de los preceptos de la ley estatal (en el caso, la L 18/2001, general de estabilidad presupuestaria) que establecen un régimen de equilibrio presupuestario en el sector público (TCo 134 y 157/2011), la TCo 196/2011, de Pleno de 13 de diciembre, aborda de modo específico uno de los preceptos impugnados que atañe a la Seguridad Social, de ahí que deba darse cuenta por ello de la misma así como por el hecho de que afirmar que con la reforma constitucional llevada a cabo el 27-9-2011, dando nueva redacción a la Const art.135, se ha «llevado a cabo la consagración constitucional del principio de estabilidad financiera», en obiter dicta muy significativo.
En lo que ahora interesa, la L 18/2001 disp.trans.única (suprimida por L 15/2006) declaraba que «La determinación del objetivo de estabilidad presupuestaria en el Estado y el Sistema de Seguridad Social se realizará conjuntamente en tanto no se culmine el proceso de separación de fuentes de este último». Para el recurrente se vulnera la Const art.9.3, 41 y 51 al conseguirse indirectamente que el déficit de la Administración del Estado se compense con el superávit existente en el sistema de Seguridad Social, logrando el Estado en conjunto el objetivo de estabilidad y liberándose del rigor presupuestario que el mismo impone a las Comunidades Autónomas, contraviniendo los compromisos previos adquiridos en el Acuerdo para la mejora y el desarrollo del sistema de protección social, publicado en el BOE 9-4-01.
Pero el TCo rechaza las impugnaciones. En primer término porque la calificación de «arbitraria» dada a una ley a los efectos de la Const art.9.3 exige una cierta prudencia por cuanto es expresión de la voluntad popular y aunque en un régimen constitucional, también el poder legislativo está sujeto a la Constitución, el control de la constitucionalidad de las leyes debe ejercerse de forma que no imponga constricciones indebidas al poder legislativo y respete sus opciones políticas. Entiende así que su control se limita a dos aspectos: verificar si tal precepto establece una discriminación, pues la discriminación entraña siempre una arbitrariedad, o bien, si aun no estableciéndola, carece de toda justificación, lo que también evidentemente supondría una arbitrariedad, sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias. Y concluye que la norma impugnada en el presente recurso posee una finalidad razonable dado que como argumenta el Abogado del Estado el sistema de Seguridad Social también se financia con recursos del Estado y mientas no exista separación de fuentes no es arbitrario que el objetivo de estabilidad se determine teniendo en cuenta a ambos.
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