Sentencias sociales del Tribunal Constitucional y del TEDH en el segundo trimestre del 2012

Artículo publicado en Actum Social nº 65-66. Julio/Agosto 2012

Magdalena Nogueira Guastavino

Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, ex Letrada del Tribunal Constitucional

Jesús Mercader Uguina

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y ex Letrado del Tribunal Constitucional

I. TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS

De nuevo en varios asuntos el TEDH se ha pronunciado en demandas contra el Reino de España, la mayor parte desconectadas del ámbito laboral. En algún caso, simplemente ha inadmitido la demanda. Ello ocurre en el caso Abdula Jayata Kattan y Isama Darra contra España, STEDH 10-5-12, demanda núm. 7108/2008 y 7114/2008, donde se inadmite por carencia de fundamento la alegación de violación del derecho a un proceso equitativo del CEDH art.6, al constatar la existencia de prueba al margen de las intervenciones telefónicas declaradas nulas, o en el caso Melero Echauri, TEDH 12-6-12, demanda núm. 11150/2009, por no ser las demandantes (madre e hija abogadas) las titulares del derecho de recusación (al no ser partes como exige la legislación interna), sino las defensoras pese a haber sido condenada una de ellas por difamación a la juez titular y poder existir enemistad manifiesta y no poder considerarse víctimas a los efectos del CEDH art.6. Inadmisión también en el caso G.L. contra España, TEDH 3-4-12, demanda núm. 39341/2011, en el que se denunciaba la violación del CEDH art.6.1 y 8,por parte de una rumana que firmó tras el parto de su hija la puesta bajo tutela de la menor para su futura adopción y que años más tarde cuestiona el procedimiento de adopción y su propio consentimiento a tales efectos, por considerar el TEDH que de entre las alegaciones la única que podría tener consistencia, el no respeto a los plazos legales para prestar su consentimiento para la puesta bajo tutela, sus actos propios abocan a considerar que la demanda carece manifiestamente de fundamento. Pero los procesos de adopción, sin embargo, han terminado con la condena a España en el caso K.A.B. contra España, TEDH 10-4-12, demanda núm. 59819/2008, por falta de diligencia grave, por la edad del menor de 13 meses, de las autoridades españolas (por cierto las de Murcia que también constituyeron el origen del caso de la saharaui a la que tras las vacaciones no dejan regresar al campo de refugiados) al dar en adopción a una familia española al hijo menor de una nigeriana cuando es expulsada de España y sin el consentimiento de su padre biológico vulnerando con ello el CEDH art.8.
Junto a ello otros asuntos sí presentan relación con el ámbito laboral y la protección social:

1. Es discriminatoria la diferencia existente entre los sacerdotes católicos y los ministros evangélicos para acceder a una pensión de jubilación (MSS 3785)

La TEDH 3-4-12, Asunto Manzanas Martín contra España (demanda núm 17966/2010), tiene su origen en una demanda dirigida contra el Reino de España, por un ciudadano español en la que consideraba que la denegación de su pensión de jubilación vulneró el principio de no discriminación reconocido por el Convenio art.14 (según el cual, «el disfrute de los derechos y libertades reconocidos en la Convención, deben ser asegurados sin distinción alguna, fundada particularmente, en el sexo, la raza, el color, la lengua, la religión, las opiniones políticas o de otro tipo, el origen nacional o social, la pertenencia a una minoría, la riqueza, el nacimiento u otra situación») en relación con el Convenio art.9 y Protocolo núm 1 art.1, en la medida en que la legislación española establece un trato diferente y discriminatorio entre los pastores evangélicos y los sacerdotes de la Iglesia católica.
Entre el 1-1-1952 y el 30-6-1991, el demandante ejerció como pastor de la Iglesia Evangélica hasta que alcanzó la edad de jubilación. Durante estos años, percibió una retribución pagada por la comisión permanente de la Iglesia Evangélica que no abonó las cotizaciones a la Seguridad Social en nombre del demandante, al no estar prevista esta posibilidad por la legislación en vigor. Previamente, el demandante había trabajado como asalariado entre el 1-1944 y el 15-10-1946. Tras su ordenación pastoral, trabajó igualmente como asalariado entre el 13-3-1974 y el 9-9-1978, sin abandonar su ministerio. El demandante solicitó que se le reconociera una pensión de jubilación ante INSS. El INSS desestimó la pretensión del recurrente, debido a que no reunía el requisito de período mínimo de cotización exigido para que se le reconociera el derecho a una pensión de jubilación, a saber 15 años (5.475 días). En efecto, la adición de dos períodos de cotización del demandante entre 1944 y 1946 y entre 1974 y 1978 daba como resultado 2.560 días. Posteriormente, el demandante solicitó la revisión de su expediente por el INSS. En dos decisiones el INSS desestimó las pretensiones del demandante, confirmando su decisión inicial. Entonces, el hoy demandante inició un proceso ante el Juzgado de lo Social contra el INSS solicitando el reconocimiento de una pensión de jubilación. En el mismo alegó haber sido objeto de discriminación en la medida en que la legislación en vigor permitía a los sacerdotes católicos percibir una pensión de jubilación, puesto que estaban incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social.
El Juzgado de lo Social núm 33 de Barcelona admitió las pretensiones del demandante y condenó al INSS a abonarle una pensión de jubilación. Analizando la evolución de la legislación aplicable en la materia, el Juez consideró que ponía en evidencia que el legislador había dado un trato de favor a los sacerdotes católicos frente a los pastores evangélicos, lo que era contrario al carácter aconfesional del Estado establecido por la Constitución. El Juez señaló que los sacerdotes y los ministros de culto de todas las Iglesias y confesiones religiosas inscritos debían ser incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social, y que esta integración estaba prevista incluso con anterioridad a la promulgación de la Constitución. Sin embargo, esta integración no tuvo lugar de forma inmediata salvo en lo que concernía a los sacerdotes católicos y completada, en 1998, por dos RRDD que permitían a los sacerdotes y a los religiosos católicos secularizados o que habían cesado de ejercer la profesión religiosa, tomar en consideración los años de ministerio durante los cuales no habían cotizado a la Seguridad Social con el fin de cumplir la duración de cotización requerida para tener derecho a una pensión de jubilación, teniendo en cuenta que tenían 65 años o más, a condición de ingresar la cantidad correspondiente a los años de cotización así reconocidos. El Juez constató en su sentencia que a diferencia de lo que ocurrió con los sacerdotes católicos, al hacer la asimilación de los pastores evangélicos veintidós años después, no se incluyó la posibilidad de completar las anualidades hasta la duración de cotización requerida para tener derecho a una pensión de jubilación.
El Juzgado de lo Social consideró que el hecho de privar al demandante del acceso a la pensión de jubilación en las mismas condiciones que las ofrecidas a los sacerdotes católicos vulneró sus derechos a la igualdad y a la libertad religiosa reconocidas por la Constitución. Estimó que la legislación aplicable en este caso acordó un trato de favor a los sacerdotes católicos frente a los pastores evangélicos, lo cual era contrario al carácter aconfesional del Estado establecido por la Constitución de 1978, y se refirió al LOPJ art.6 según el cual los jueces deben rechazar la aplicación de todo reglamento o cualquier otra disposición contrarias a la Constitución, a la Ley al principio de jerarquía de las normas. Para reparar los derechos fundamentales del demandante, el Juez estimó que las disposiciones aplicables a los sacerdotes católicos y, en particular, los RRDD de 1998, podían ser aplicados por analogía al demandante, permitiéndole así completar el período de cotización mínima con sus años de ministerio pastoral, a condición de ingresar la cantidad correspondiente a los años de cotización así reconocidos.
Contra esta decisión, el INSS interpuso un recurso de suplicación que fue resuelto por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña. Dicho pronunciamiento señaló que la inclusión de los pastores evangélicos en el Régimen General de la Seguridad Social había sido establecido por la L. 24/1992, que aprobaba el Acuerdo de cooperación entre el Estado y la Federación de entidades religiosas evangélicas de España (FEREDE). El derecho de los pastores evangélicos a cotizar y a percibir las prestaciones pertinentes nació, por tanto, con esta Ley y las condiciones concretas de integración de éstos en el Régimen General de la Seguridad Social fue fijado por el RD 369/1999. En este caso, el Tribunal señaló que el demandante alcanzó la edad de jubilación en 1991, con anterioridad a la entrada en vigor de la L 24/1992 que le habría permitido cotizar a la Seguridad social para que se le reconociera el derecho a una pensión. Al respecto, estimó que el hecho de que los años anteriores de actividad pastoral del demandante no pudieran ser tomados en consideración no se debía a la inactividad del Estado, sino a la ausencia de legislación debido a la falta de acuerdo entre el Estado y los diferentes cultos evangélicos. Teniendo en cuenta estas consideraciones, el Tribunal juzgó que el demandante no cumplía las condiciones legales para que se le concediera una pensión de jubilación, lo que dependía de la legalidad ordinaria y no constituía una discriminación en relación con la situación de los sacerdotes católicos.
El demandante interpuso un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional que éste declaró el recurso inadmisible por carecer de la relevancia especial requerida por el LOTC art.50.1.b.
El demandante expone en su demanda ante el TEDH que el rechazo a concederle una pensión de jubilación vulnera el principio de no discriminación reconocido por el Convenio art.14, en relación con el Protocolo núm.1 art.1. Estima que la legislación interna trató de manera diferenciada y discriminatoria a los pastores evangélicos en relación con los sacerdotes católicos, en la medida en que estos últimos fueron incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social. Señala que tras la inclusión de los pastores evangélicos en el Régimen General de la Seguridad Social, estos últimos no tuvieron la posibilidad de completar el período de cotización mínima requerido para tener derecho a la pensión de jubilación por los años anteriores de actividad pastoral, cuando esta posibilidad era reconocida a los sacerdotes católicos. Entiende el TEDH 3-4-12 que la legislación española no ofrece a los pastores evangélicos ninguna de las posibilidades que ofrece a los sacerdotes católicos para el cómputo a los fines de la pensión de jubilación, de los años anteriores a su inclusión en el Régimen General de la Seguridad Social. Por tanto, el Tribunal estima probado, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, que esta diferencia normativa desfavorable constituye una diferencia de trato basada en la confesión religiosa no justificada frente al demandante, en relación al trato reservado a los sacerdotes católicos, en la medida en que el demandante no dispone de ningún medio para que sean tenidos en cuenta, con el fin de calcular su pensión de jubilación, sus años de actividad pastoral en tanto que pastor evangélico con anterioridad la integración de los pastores evangélicos en el Régimen de la Seguridad Social. El Tribunal constata en efecto una desproporción en el hecho de que el Estado español, que reconoció en 1977 la inclusión de los sacerdotes católicos y demás ministros de otras Iglesias y confesiones en el Régimen General de la Seguridad Social, no reconozca, a pesar de la inclusión de los pastores evangélicos efectuada veintidós años más tarde, los efectos de dicha integración en materia de pensión de jubilación en las mismas condiciones que para los sacerdotes católicos, principalmente cuando se trata de la posibilidad de completar las anualidades restantes para alcanzar la duración de cotización mínima mediante el ingreso por el demandante de la cantidad correspondiente a los años de cotización reconocidos. Si las razones del retraso de la inclusión de los pastores evangélicos en el Régimen General de la Seguridad Social dependen del margen de valoración del Estado, estima que el Gobierno no justifica, en cambio, las razones por las que, una vez efectuada dicha inclusión, se mantuvo la diferencia de trato entre situaciones similares, basada únicamente en razones de confesión religiosa. En consecuencia, el Tribunal concluye que ha habido, en este caso, violación del Convenio art.14, en relación con el Protocolo núm.1 art.1.
El demandante denunció igualmente violación del derecho a la libertad religiosa al amparo del Convenio art.9, pero el Tribunal señala que esta queja está vinculada con la examinada previamente y, por tanto, debe ser igualmente declarada admisible. El Tribunal dictaminó que España tenía que pagar al solicitante 3.000 euros por daño no pecuniario y 6000 euros por los gastos judiciales.

2. No viola el derecho a la intimidad y la vida privada y familiar (CEDH art.8) la no renovación del contrato de trabajo de un sacerdote casado y con cinco hijos (MS nº 1133, 1112; MCT nº 2570; MDE nº 7221; MEP nº 3160; MRLE nº 3970)

La problemática que ya se presentara en España en relación con los límites de la Iglesia Católica en la facultad de proponer profesores de religión se traslada al ámbito del TEDH. En esta ocasión y habida cuenta de las circunstancias del caso, la TEDH 15-5-12, demanda núm.56030/2007, en el caso Fernández Martínez contra España, el TEDH ha declarado que no existe la violación del art.8 CEDH reclamada por el sacerdote. Frente a la decisión general, existe un voto discrepante y único, precisamente del juez español Saiz Arnaiz considerando existe la violación denunciada.
En el caso concreto el Sr. Fernández se ordenó cura en 1961, pidió una dispensa que, tras ser concedida muchos años después, se casó por lo civil en 1985. El demandante fue profesor de religión en varios Institutos en Murcia desde 1991 mediante un contrato de trabajo renovable anualmente, hasta que en un periódico de Murcia se publica a finales de 1996 un artículo sobre el «Movimiento Pro Celibato Opcional» de los sacerdotes donde sale el demandante con su esposa e hijos en una fotografía y en el que se exponía el desacuerdo del movimiento con la posición de la Iglesia relativa al celibato, al aborto, el divorcio, la sexualidad o el control de natalidad. Cuando en septiembre de 1997 se comunica al sacerdote su dispensa del celibato se precisa por el Vaticano que sus beneficiarios no podían impartir la religión católica en centros públicos, a menos que el Obispado, «en función de sus criterios y bajo reserva que no se produjera un escándalo» decidiera lo contrario. En 1997 el Obispado comunica al Ministerio de Educación su voluntad de o renovar el contrato del demandante para el año escolar 1997-1998, considerando que la publicidad dada por el sacerdote a su situación personal incumplía su deber de impartir clases de religión sin arriesgarse al escándalo, lo que dicho Ministerio comunica al sacerdote.
Recurrida la decisión por el sacerdote, obtiene sentencia favorable del Juzgado de lo social considerando la no renovación discriminatoria por su estado civil y pertenencia a la asociación referida. El TSJ por contra declara que no hubo violación de la Const art.14 (prohibición de la discriminación), 18 (derecho al respeto de la vida privada) o 20 (derecho a la libertad de expresión), en la medida en que el demandante había impartido la clase de religión desde 1991 y se le había renovado su puesto cada año siendo su situación personal idéntica y sólo cuando decidió revelar públicamente esta última, el Obispo se limitó a cumplir sus obligaciones conforme al Código de derecho canónico, es decir, velar porque el interesado, como cualquier persona en su situación, ejerciera sus funciones discretamente, evitando que su condición personal diera lugar al escándalo. En opinión del Tribunal, en caso de publicidad como el acaecido, el Obispo no debía proponer más a la persona concernida para un puesto de esta naturaleza, conforme a las exigencias previstas en el rescripto para dispensa del celibato, lo que se configura como una restricción legítima y proporcionada a la finalidad perseguida de evitar el escándalo. En el TCo el recurso de amparo se desestimó por Sentencia de 4-6-07 reconduciendo las vulneraciones aducidas a la Const art.6 (libertad ideológica y religiosa) y 20 y centrando la cuestión litigiosa en determinar si los hechos podían justificarse por la libertad religiosa de la Iglesia católica en relación con el deber de neutralidad religiosa del Estado (Const art.16.3) o si, al contrario, constituían un atentado contra el derecho del demandante a la libertad ideológica y religiosa en relación con su derecho a la libertad de expresión (Const art.20.1.a). Tras rechazar que pueda pronunciarse sobre la noción de escándalo utilizado por el Obispado y sobre el fundamento del «celibato opcional de los sacerdotes» preconizado por el demandante, recordar que sí existe control jurisdiccional de las decisiones de los Obispados (principalmente de la imposibilidad para éste de proponer candidatos que no tenían la cualificación profesional requerida para el puesto, y de la obligación de respetar los derechos fundamentales y libertades públicas), declara que la injerencia en los derechos del sacerdote no es ni desproporcionada ni inconstitucional al estar justificada por el respeto del ejercicio lícito del derecho fundamental de la Iglesia católica a la libertad religiosa en su dimensión colectiva o comunitaria (Const art.16.1), en relación con el derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa (Const art.27.3), siendo las razones de la no renovación del contrato del demandante de naturaleza exclusivamente religiosa, en relación con las reglas de la confesión a la que pertenece libremente el demandante y de la que pretende enseñar los preceptos en un centro de enseñanza pública, al ser, como ya dijera en el TCo 38/2007, sencillamente irrazonable que la enseñanza religiosa en los centros escolares se llevase a cabo sin tomar en consideración como criterio de selección del profesorado las convicciones religiosas de las personas que libremente deciden concurrir a los puestos de trabajo correspondientes, y ello, precisamente, en garantía del propio derecho de libertad religiosa en su dimensión externa y colectiva.
El TEDH, en definitiva, corrobora esta línea al ratificar que los motivos de la no renovación son de naturaleza estrictamente religiosa, que los principios de libertad religiosa y neutralidad le impiden ir más lejos en el examen de la proporcionalidad de esa medida y señalar que el demandante tuvo que ser consciente de las particularidades de la relación laboral en este tipo de puesto y del derecho del obispo de proponer o no a los candidatos, en función de unas exigencias profesionales que en esta peculiar relación se encuentran en la ética basada en la religión y las convicciones.

II. TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

A) Derechos fundamentales sustantivos

1. Libertad sindical: vulneración inexistente en el reparto de liberados en el Servicio Andaluz de Salud. Legitimación del sindicato para interponer el amparo pese al cese en su actividad sindical (MS nº 7389, 8654, 8696)

La TCo 118/2012, examina el recurso de amparo promovido por la Convergencia Estatal de Médicos y Ayudantes Técnicos Sanitarios (CEMSATSE) contra las resoluciones administrativas y judiciales que inadmitieron su impugnación sobre la actividad de las mesas de seguimiento del acuerdo sectorial de sanidad (por las que el calendario de trabajo de las mesas de seguimiento del acuerdo de política de personal de 21-11-2002 venían llamadas a intervenir únicamente las organizaciones sindicales firmantes del mismo, y contra el acuerdo alcanzado sobre la distribución de los liberados institucionales del pacto de 12-9-2002, sobre unidades electorales y créditos horarios para el proceso electoral de 2002, alegando la vulneración de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (Const art.24.1), a la igualdad (Const art.14) y de libertad sindical (Const art.28.1).
Con carácter previo al fondo del asunto el TCo debe pronunciarse sobre la legitimación de CEMSATSE para accionar en vía de amparo, organización sindical integrada por la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos y el Sindicato de Ayudantes Técnicos Sanitarios de España que concurrió sucesivamente a las elecciones sindicales celebradas en el Servicio Andaluz de Salud en los años 1987, 1991, 1994, 1998 y 2002, pero sin que volviera a hacerlo en las elecciones sindicales celebradas en diciembre de 2006, en las que las dos formaciones que la integraban se presentaron por separado. Tal hecho, a juicio del TCo no significa que CEMSATSE se haya disuelto y no siga existiendo como organización sindical, en tanto la no continuidad de la actividad electoral de la organización sindical recurrente en el Servicio Andaluz de Salud no aboca a considerar inexistente a dicha entidad y, de forma derivada, a calificarla como carente de personalidad y de legitimación para emprender cualesquiera acciones, al no haberse demostrado la disolución de pleno de derecho de la personalidad jurídica de dicha organización, ni se contempla en la LOTC el acuerdo expreso de sus órganos declarando su voluntad de formalizar un recurso de amparo. Por ello, la legitimación de CEMSATSE para accionar en vía de amparo nace, según el TCo, de un interés legítimo en el restablecimiento del derecho subjetivo supuestamente vulnerado, requisito insoslayable y fuente de la legitimación al que se refiere la Const art.162.1 b, (FJ 2)
Sentada la premisa mayor, el TCo examina el recurso, de naturaleza mixta, a partir del recordatorio de su doctrina sobre la íntima vinculación entre la negociación colectiva y la libertad sindical (Cons art.28.1 y. 37.1) cuando la negociación colectiva es expresión de la acción sindical y recuerda que el derecho a la negociación colectiva en el ámbito funcionarial se integra como contenido adicional del de libertad sindical, siendo en ese plano de la legalidad donde pueden establecerse las diferencias entre la negociación colectiva en el ámbito laboral y funcionarial y el derecho a ella de los sindicatos, no así en el de la genérica integración del referido derecho en el contenido del de libertad sindical. En relación con la distribución de los llamados liberados institucionales (del pacto de 12-9-2002), el TCo igualmente recuerda que el llamado crédito de horas sindicales así como la hipótesis de la acumulación de los créditos horarios con la posibilidad de poder dejar a alguno o algunos representantes relevados o exentos de la prestación de trabajo, sin perjuicio de su remuneración, enlaza con la dimensión colectiva de la libertad sindical y su vulneración puede manifestarse ya se encuentren regulados legal o convencionalmente (TCo 336/2005, FJ 4). Finalmente el TCo trae a colación su doctrina sobre la relación entre la Const art.14 y 28.1 y la prohibición de que las Administraciones Públicas puedan interferir en la actividad de las organizaciones sindicales, alterar con su intervención la libertad e igualdad en el ejercicio de la actividad sindical o discriminar a algún sindicato de modo arbitrario o irrazonable o de modo desproporcionado y el hecho de que estos casos en los que está en juego el principio de igualdad entre organizaciones sindicales se reconducen a la Const art.28.1.
En cuanto a los hechos, básicamente señalar que el día 12-9-2002 el Servicio Andaluz de Salud y las centrales sindicales presentes en la mesa sectorial de sanidad de Andalucía suscribieron un pacto sobre unidades electorales y créditos horarios para el proceso electoral 2002, que contemplaba la concesión a los sindicatos firmantes miembros de la mesa sectorial de 198 liberados institucionales, cuya distribución se determinaría en la mesa sectorial de sanidad. El 21-9-2002 se suscribió un acuerdo sobre política de personal para el período 2003 a 2005, concertado por el Director General del Servicio Andaluz de Salud y tres de las organizaciones sindicales presentes en la mesa sectorial de sanidad, no haciéndolo esta vez la organización sindical demandante de amparo quien estima en el recurso de amparo que las mesas de seguimiento de este último acuerdo de noviembre de 2002 asumen funciones que suponen una invasión de las competencias negociadoras que corresponden a la mesa sectorial de sanidad y, en segundo lugar, que también es lesivo el acuerdo adoptado en la reunión de la mesa citada, el 5-6-2003, en relación con la distribución de liberados institucionales y que atribuye a las organizaciones sindicales firmantes del acuerdo de 21-11-2002, a fin de atender los trabajos de las comisiones de seguimiento necesarias para el impulso y desarrollo del mismo, el 75% de los liberados previstos en el pacto de 12-9-2002.
Sin embargo el TCo desestima la demanda de amparo. De un lado, porque considera que el acuerdo de 21-11-2002 revela abiertamente su carácter programático, esto es, su vocación de fijar compromisos de negociación futura, sin poner en cuestión la intervención y competencia de la mesa sectorial de sanidad en la toma de las decisiones que ex lege le corresponden de modo claro y porque aunque en el punto undécimo del acuerdo contempla la constitución, exclusivamente con los sindicatos firmantes de una comisión de seguimiento, cuya naturaleza y funciones no se regulan, se dispone que su actuación habrá de realizarse con independencia de la negociación que corresponda en el foro de la mesa sectorial de sanidad, lo que el TCo considera decisivo en tanto la citada comisión de seguimiento reconoce la reserva a efectos del respeto estricto de la competencia de negociación colectiva y de adopción de acuerdos a quien la posee ex lege. Se trata así de un pacto que no altera la competencia en la toma de decisiones ni atribuye funciones negociadoras a la comisión de seguimiento, por lo que el acuerdo de 21-11-2002, en definitiva, observa estrictamente la competencia negociadora de todos los legitimados y el ámbito o unidad en el que deben adoptarse los acuerdos sobre las distintas materias, sin lesión por tanto de la Const art.28.1, en relación con el art.37.1.
De otro lado, se desestima también la queja en relación con la distribución de los denominados liberados institucionales del pacto de 12-9-2002 en la reunión de la mesa sectorial de sanidad de Andalucía de 5-6-2003, en tanto conectada con la anterior ya que CEMSATSE se opone a dichos criterios distributivos por la atribución que supone de un pretendido papel negociador a la comisión de seguimiento del punto impugnado del acuerdo de 21-11-2002 que, para el TCo, no se ha producido. Aun decayendo por ello la queja, el TCo ofrece una razón adicional para descartar la lesión al tratarse los liberados institucionales controvertidos de un plus de crédito horario que la Administración ha pactado aun cuando no estaba obligada a ello, es decir no son créditos horarios legales, sino una mejora convencional, de ahí que el hecho de que se adjudiquen atendiendo a las cargas derivadas para sus firmantes del acuerdo de 21-11-2002, no puede calificarse como contrario a la libertad sindical porque, como el pacto de 12-9-2002 disponía, tales criterios han sido adoptados concertadamente en el seno de la mesa sectorial (reunión de 5-6-2003) y, además, porque responden a la existencia de cargas adiciones de trabajo, según se infiere del acta de dicha reunión y del calendario de trabajo aprobado, lo que descarta que la decisión, objetiva o intencionalmente, revele un acto discriminatorio antisindical (FJ 7). Cabe así un trato desigual justificado y proporcionado vinculado a las tareas y cargas adicionales que determinados sindicatos se comprometieron a asumir, como consecuencia de un acuerdo que pretende favorecer pactos futuros de naturaleza normativa, si bien este tipo de prácticas encuentran sus límites en la prohibición de la discriminación sindical, ya por la generación injustificada de ventajas sindicales, ya porque, desde cualquier otro prisma, objetiva o intencionalmente produzcan resultados antisindicales, contrarios al hecho y la acción sindical o a alguno de sus agentes, lo que no es el caso.

B) Derechos fundamentales procesales

1. Vulneración del derecho a la ejecución en sus propios términos de la sentencia que declara nulo el traslado del trabajador (LPL art.138.6 -actualmente LRJS art.138.8-): inadmisión de la cuestión de inconstitucionalidad por incorrecta formulación del juicio de relevancia al no depender el fallo de la validez del precepto cuestionado (MS nº 5126; MPL nº 3523)

El problema al que tiene que enfrentarse la TCo 84/2012, de Pleno, 18-4-2012, es de sumo interés, pues la cuestión planteada por el TSJ Castilla-La Mancha, era determinar si la LPL art.138.6, vulnera la Const art.24.1 y 118 ya que al regular el procedimiento de impugnación de las decisiones empresariales en materia de movilidad geográfica y modificación sustancial de condiciones de trabajo, establece en su apartado 6 que si el empresario, tras ser declarada injustificada la medida, el empresario no procediere a reintegrar al trabajador en sus anteriores condiciones de trabajo o lo hiciere de modo irregular, «el trabajador podrá solicitar la ejecución del fallo ante el Juzgado de lo Social y la extinción del contrato por causa de lo previsto en el ET art.50.1.c, conforme a lo establecido en los artículos 277, 278 y 279 de la presente Ley» a diferencia de la ejecución en sus propios términos prevista en el apartado 7º cuando la sentencia declara la nulidad de la misma, lo que aboca a considerar que se está impidiendo al trabajador optar por la ejecución en sus propios términos del fallo de la Sentencia objeto de la ejecución que hubiera reconocido su derecho a ser repuesto en su antiguo puesto de trabajo, convirtiendo en obligatoria la extinción del contrato, sin otra opción posible, en colisión con la Const art.24.1 y 118.
Pero desafortunadamente el TCo no entra en el problema de fondo, al considerar que el órgano judicial remitente ha incumplido su deber de especificar por qué el precepto legal es determinante para el fallo de la sentencia que tiene que dictar, es decir, por ausencia del juicio de relevancia, al no ser suficiente con simplemente afirmar que ello es así, como hizo en el Auto de remisión. Ausencia de respuesta que, no obstante, ofrece una interesante respuesta a otro problema procesal: el de la ausencia de recurso de suplicación de las resoluciones dictadas por los Juzgados de lo social dictadas en ejecución en materia de movilidad geográfica y modificaciones sustanciales. Y ello porque precisamente el TCo considera que el problema sustantivo se ha suscitado en el marco de un recurso de suplicación contra un Auto del Juzgado dictado en ejecución de sentencia que no tiene cabida en los tres supuestos en que la suplicación se permite, sino por tratarse de un Auto que resuelve un recurso de reposición planteado contra otro dictado en ejecución de Sentencia siendo irrecurrible la propia Sentencia ejecutoria, lo que fue puesto de manifiesto por la empresa y se deriva de la literalidad de la LPL art.138.4 y 189.2, así como por el hecho de haber declarado en otras ocasiones el mismo TSJ la inadmisión de dicho recurso en similares circunstancias, sin que haya justificado en el planteamiento de la cuestión por qué la suplicación podía ser viable en este caso. Consideraciones que, pese a decir el TCo que son cuestiones de legalidad ordinaria sobre las que no puede intervenir, terminan por decidir la cuestión planteada, cuando podía haberle bastado al TCo con señalar que no basta con genéricamente afirmar que el precepto legal es determinante del «recurso de suplicación que se debe resolver».

C) Otras cuestiones de interés

1. Límites constitucionales al establecimiento por las Comunidades Autónomas de sistemas de copago de la asistencia sanitaria: el caso de los asegurados y beneficiarios del Sistema de la Seguridad Social pertenecientes a la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), a la Mutualidad General Judicial (MUGEJU) o al Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS) (MEP nº 6190)

La TCo 136/2012, de 19 de junio, resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno, contra los art.14 y 15 de la Ley de las Cortes Valencianas 16/2008, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat, preceptos que, respectivamente, modifican el DLeg 1/2005 art.171 y 172.2, del Consell de la Generalitat, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de tasas de la Generalitat.
Los art.171 a 174 del texto refundido de la Ley de tasas de la Generalitat regulan la tasa por prestación de asistencia sanitaria, cuyo hecho imponible lo constituye la prestación de los servicios recogidos en la Ley de tasas de la Generalitat arty.173. La L 16/2008 art.14 modificó la Ley de tasas de la Generalitat art.171.1, con la finalidad de que la citada tasa por prestación de asistencia sanitaria, sea exigible a los asegurados y beneficiarios del Sistema de la Seguridad Social pertenecientes a la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), a la Mutualidad General Judicial (MUGEJU) o al Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS). Previamente a su modificación, la Ley de tasas de la Generalitat art.171.1 finalizaba con el inciso «cuando no hayan sido adscritos, a través del procedimiento establecido, a recibir asistencia sanitaria de la red sanitaria del Sistema Nacional de Salud». En consecuencia, tras su modificación por la citado L 16/2008 art.14, la tasa será exigible a los asegurados de MUFACE, MUGEJU e ISFAS que hayan sido adscritos a recibir asistencia sanitaria de la red sanitaria del Sistema Nacional de Salud. La L 16/2008 art.15 modificó a su vez la Ley de tasas de la Generalitat art.172.2, para establecer que las citadas mutualidades serán sustitutas del contribuyente.
Para el Abogado del Estado la norma autonómica ha establecido un sistema de copago de la asistencia sanitaria, aplicable exclusivamente a los asegurados y beneficiarios del Sistema de la Seguridad Social pertenecientes a la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado (MUFACE), a la Mutualidad General Judicial (MUGEJU) o al Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS), lo que supone una quiebra del modelo sanitario vigente en el resto del territorio nacional. En particular, dicho sistema es contrario a la Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, norma de la que se desprende que el legislador básico estatal ha optado por un modelo asistencial y no asegurativo de la sanidad, es decir, por una asistencia sanitaria de financiación pública, que por tanto ha de ser financiada indirectamente por medio de impuestos y no directamente por la contribución del usuario. Esto se deduce de la Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud art.10.1, precepto que establece que las prestaciones establecidas en dicha ley «son responsabilidad financiera de las Comunidades Autónomas de conformidad con los acuerdos de transferencias y el actual sistema de financiación autonómica, sin perjuicio de la existencia de un tercero obligado al pago».
A juicio del recurrente los citados preceptos serían inconstitucionales por invadir las competencias del Estado en materia de bases y coordinación de la sanidad (Const art.149.1.16) y de Seguridad Social (Const art.149.1.17), además de la competencia para la regulación de las condiciones básicas que aseguran la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales (Const art.149.1.1). Finalmente, los artículos impugnados se reputan también contrarios al sistema de financiación autonómica, vulnerando en consecuencia la Const art.149.1.14, además de la LO 8/1980, de financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, en adelante) en relación con el Const art.157.3.
Considera el Tribunal en su sentencia que debe comenzar por ubicar la controversia en el marco competencial que le corresponde, pues el escrito de demanda afirma la incidencia que la «tasa por prestación de asistencia sanitaria» tendría tanto en la competencia estatal que se deriva del art.149.1, apartado 16 («bases y coordinación general de la sanidad»), como del 17 («régimen económico de la seguridad social»), ambos de la Constitución, además de invocar, por conexión, la vulneración de la competencia sobre condiciones básicas de igualdad contenida en la Const art.149.1.1.
Entiende el Tribunal que la citada tasa autonómica recae sobre la asistencia sanitaria, cuando se presta por los servicios sanitarios de la Comunidad Autónoma a un determinado grupo de contribuyentes; en este caso, los asegurados y beneficiarios pertenecientes a MUFACE, MUGEJU e ISFAS, que hayan optado por recibir dicha prestación de la red sanitaria del Sistema Nacional de Salud. A estos efectos, la controversia, guarda similitud con la decidida en la TC0 98/2004, de 25 de mayo, que enjuiciaba la Ley del Parlamento de Canarias sobre los precios de referencia en especialidades farmacéuticas, en la que consideró que una medida que se refiere a la fijación del sistema de financiación pública de una de las prestaciones proporcionadas por el Sistema Nacional de Salud debía ubicarse en el título del Const art.149.1.16, bases y coordinación de la sanidad, descartando por tanto el contenido en el Const art.149.1.17, sobre Seguridad Social. En este caso, si bien el mutualismo administrativo es uno de los regímenes especiales a que se refiere en el LGSS art.10, por lo que existe indudablemente una conexión de la controvertida tasa con el régimen económico de la Seguridad Social, sin embargo entiende el Tribunal, «el centro de la controversia no radica en el sistema de financiación del mutualismo administrativo, sino en la sujeción a una tasa de la asistencia sanitaria recibida por los citados mutualistas, cuando opten por el sistema público».
En cuanto a la competencia estatal del Const art.149.1.1 también invocada en la demanda, considera el Tribunal, que «dada la función uniformadora que ha de cumplir la normativa básica, ha de señalarse que tal competencia -del Const art.149.1.1- queda absorbida por la que le corresponde al Estado en la regulación de las bases de la sanidad, que es más específica y puede dotarse también de un mayor contenido» (TCo 109/2003, de 5 de junio). Razonamiento que también cabe aplicar al presente supuesto, por lo que el examen que sigue se ceñirá al ámbito competencial de sanidad.
Acto seguido el Tribunal procede en su sentencia a examinar las competencias que sobre la misma ostentan tanto el Estado como la Comunidad Autónoma Valenciana y, posteriormente, expuestas las bases dictadas por el Estado en esta materia, comprueba si, en el ejercicio de su competencia, el Estado ha satisfecho los requisitos exigibles de las normas básicas, entre los que debe distinguirse entre las exigencias de orden formal y material. El Tribunal concluye que «cabe concluir que la decisión acerca de quiénes deban ser beneficiarios de las prestaciones sanitarias y cuáles sean dichas prestaciones, pertenece indudablemente al núcleo de lo básico, pues define los ámbitos subjetivo y objetivo de la propia materia». Y ello dado que, «la definición de quiénes pueden considerarse asegurados y en consecuencia tener acceso al Sistema Nacional de Salud, así como las concretas prestaciones sanitarias que deben ser garantizadas a todos ellos, por integrarse en la cartera común, permite establecer un común denominador normativo dirigido a asegurar, de manera unitaria y en condiciones de igualdad, el acceso a la sanidad por parte de todos los ciudadanos incluidos en el ámbito subjetivo de la norma, con independencia de su lugar de residencia. Vinculado con ello, forma lógicamente también parte del ámbito de lo básico la concreta definición de las diferentes modalidades de prestaciones sanitarias comunes (básicas, suplementarias o de servicios accesorios)».
Además, también por aplicación de su doctrina (TCo 98/2004, de 25 de mayo; 22/2012, de 16 de febrero) considera como básica la definición del sistema de financiación de la sanidad, lo que incluye tanto la garantía general de financiación pública como, dentro de esta garantía, los supuestos en los que algunas prestaciones comunes que no son básicas (las suplementarias y de servicios accesorios) pueden estar sujetas a una financiación adicional con cargo al usuario del servicio (tasa o copago). En efecto, la definición de la modalidad de financiación aplicable a las diferentes prestaciones sanitarias, y en qué supuestos procede el pago de aportaciones por sus destinatarios, tiene una incidencia central en la forma de prestación del propio servicio, constituyendo así también un elemento nuclear del propio ámbito objetivo de las prestaciones sanitarias, que en consecuencia debe ser regulado de manera uniforme, por garantizar el mínimo común de prestaciones sanitarias cubierto por financiación pública en todo el territorio nacional. Finalmente, dichas bases habilitan un margen para el desarrollo, por parte de las Comunidades Autónomas, de su propia política sanitaria. Éstas podrán, respetando el mínimo formado por las carteras comunes, aprobar sus propias carteras de servicios (art.8 quinquies), y establecer servicios adicionales para sus residentes. Es decir, las Comunidades Autónomas podrán mejorar el mínimo estatal, pero en ningún caso empeorarlo.
Sentado lo anterior la sentencia procede a examinar el alcance de la tasa por prestación de asistencia sanitaria, para determinar si se ha producido una invasión de la competencia básica en materia de sanidad por parte del Comunidad Autónoma. A estos efectos, entiende el Tribunal que «la tasa autonómica recae directamente sobre prestaciones sanitarias que, de acuerdo con el marco básico estatal que se ha expuesto, deben ser de financiación pública o estar, en su caso, sólo parcialmente sujetas a aportaciones adicionales del usuario, sin que pueda repercutirse su coste íntegro a los prestatarios del servicio», de modo que «el examen del hecho imponible de la tasa permite concluir que, frente al alegato de la Generalitat, la misma no se limita a sujetar a gravamen las citadas prestaciones específicas, sino que recae directamente sobre todas las prestaciones básicas establecidas por el Estado en los citados Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud art.7 y 8 a 8 quater».
Constatado que el hecho imponible de la tasa lo constituyen las prestaciones sanitarias básicas, el examen de los sujetos pasivos del tributo permite también concluir que éstos coinciden con los asegurados del sistema de salud, de acuerdo con Ley de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud art.3 y disp.adic.4ª, de lo que concluye que la «tasa por prestación de servicios sanitarios», en tanto que se extiende a los mutualistas de MUFACE, MUGEJU e ISFAS cuando opten por recibir la prestación sanitaria de los servicios públicos de salud, invade la competencia estatal del Const art.149.1.16. Por todo ello, declara la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley de las Cortes Valencianas 16/2008 art.14, de medidas fiscales, de gestión administrativa y financiera, y de organización de la Generalitat, en tanto que otorga nueva redacción a la Ley de tasas de la Generalitat art.171.1, eliminando la excepción que previamente se contenía en el inciso «cuando no hayan sido adscritos, a través del procedimiento establecido, a recibir asistencia sanitaria de la red sanitaria del Sistema Nacional de Salud», lo que tiene como consecuencia la sujeción de dichos mutualistas a la tasa; y del art.15 de la misma ley, en tanto que modifica la Ley de tasas de la Generalitat art.172.2 apartado 1 inciso segundo».

3. Nulidad de la reserva estatal del desarrollo de diversas previsiones contenidas en la LO 5/2002, de las cualificaciones y de la formación profesional (MS nº 3170)

La TCo 111/2012, Pleno, de 24 de mayo, declara la nulidad de la exclusividad estatal prevista en la remisión a determinados preceptos realizada por la LO 5/2002 disp.final.1ª.2, párrafos primero y segundo, sobre cualificaciones y formación profesional. Tras declarar que no hay una pérdida sobrevenida del objeto del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por haber sido modificada la ley cuestionada (por la L 2/2011, de economía sostenible y por la LO 4/2011, complementaria de la Ley de economía sostenible) porque aun siendo cierto que la derogación o modificación de las normas extingue el recurso de inconstitucionalidad, la excepción a tal regla se produce en supuestos como el presente en los que el fundamento del recurso es de índole estrictamente competencial, y tras afirmar que el control de constitucionalidad debe hacerse de acuerdo con las normas del bloque de la constitucionalidad vigentes en el momento de dictar Sentencia, es decir, a la luz de la delimitación de competencias que se deriva de la reforma del Estatuto de Cataluña, el TCo procede a analizar cada una de las tachas esgrimidas por la Generalitat y el Parlamento de Cataluña.
La cuestión de fondo sometida al TCo se refiere a la formación profesional que, a decir del Tribunal, como concepto unitario trata de la capacitación para el desempeño de una profesión y el acceso al mercado laboral, pero cubre una multiplicidad de figuras con perfiles propios y diferenciados ya que dentro de dicho concepto se encuentran tres vertientes diferenciadas: la formación profesional reglada, la formación profesional ocupacional y la continua (si bien las actuaciones relativas a estas dos últimas se suelen agrupar bajo la denominación de formación profesional ocupacional, como ocurre la Ley de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE) art.30.1. La primera de ellas se incluye en el sistema educativo, en el que los saberes o cualificación con base en aptitudes específicas se imparten y están dirigidos, previa estratificación en niveles y grados, a la obtención de títulos académicos o profesionales que habilitan para el ejercicio de determinadas profesiones u oficios, mientras que las otras dos no se integran en el mismo teniendo por objeto la formación ocupacional, específicamente, el desarrollo de actuaciones formativas dirigidas a la inserción y reinserción laboral de los trabajadores, mientras que la continua busca garantizar la formación y readaptación profesionales de los trabajadores ante los nuevos y acelerados cambios tecnológicos. Cada modalidad se rige por normas distintas. La FP reglada, integrada en el sistema educativo, en la Ley de Educación, la FP ocupacional en la L 56/2003 de Empleo dentro del capítulo relativo a «Las políticas activas de empleo» que engloba tanto actuaciones de formación ocupacional como continua y la formación continua de los trabajadores se encuentra plasmada normativamente de forma específica en el ET art.4.2 b y 23, habiendo sido estas dos últimas modalidades de formación profesional objeto de consideración conjunta a la hora de desarrollar planes y programar actuaciones en la materia.
Como explica con detalle el TCo en el recorrido de cada regulación, ante este panorama de dispersión normativa de los distintos subsistemas de formación profesional, la LO 5/2002, de las cualificaciones y de la formación profesional, sin derogar el marco legal de la formación profesional establecido por la LOGSE, tiene por objeto ordenar un sistema que integre las distintas modalidades de formación profesional, que responda con eficacia y transparencia a las demandas sociales y económicas a través de las diversas modalidades formativas (LO 5/2002 art.1.1), en línea con las estrategias coordinadas para el empleo postuladas por la Unión Europea. En este contexto, se considera necesaria la renovación del marco normativo de la FP para garantizar la deseable correspondencia entre las cualificaciones profesionales y las necesidades del mercado de trabajo. Con esta finalidad, la ley crea el sistema nacional de cualificaciones y formación profesional que, con la cooperación de las Comunidades Autónomas, dote de unidad, coherencia y eficacia a la planificación, ordenación y administración de esta realidad, con el fin de facilitar la integración de las distintas formas de certificación y acreditación de las competencias y de las cualificaciones profesionales, fomentando la formación a lo largo de la vida, integrando las distintas ofertas formativas e instrumentando el reconocimiento y la acreditación de las cualificaciones profesionales a nivel nacional, como mecanismo favorecedor de la homogeneización a nivel europeo. El eje institucional del sistema lo constituye el catálogo nacional de cualificaciones profesionales, cuyo objeto es la ordenación de las mismas en función de las competencias que resulten apropiadas para el ejercicio profesional susceptibles de reconocimiento y acreditación (LO 5/2002 art.4.1.a), partiendo, como noción básica, del concepto técnico de cualificación profesional que, según la exposición de motivos de la ley, es el conjunto de competencias con significación para el empleo, adquiridas a través de un proceso formativo formal e incluso no formal que son objeto de los correspondientes procedimientos de evaluación y acreditación, desarrollándose las ofertas públicas de formación profesional, en función de las necesidades del mercado de trabajo y de las cualificaciones que éste requiere, y garantizando, en todo caso, el acceso de los ciudadanos en condiciones de igualdad a las diferentes modalidades de la formación profesional (LO 5/2002 art.2.3 b), a cuyo efecto, la ley cuenta con los centros ya existentes, aparte de trazar las líneas ordenadoras básicas de los nuevos centros integrados de formación profesional, en los que se impartirán todas las ofertas formativas referidas al catálogo nacional de cualificaciones profesionales (LO 5/2002 art.11.4 y 10.1). Y todo ello, tomando como punto de partida los ámbitos competenciales propios de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como el espacio que corresponde a la participación de los agentes sociales».
El panorama normativo realizado por el TCo en el FJ 4 sirve para proceder al encuadre competencial precisando que la FP reglada se encuadra en el ámbito de las competencias relativas a la educación, mientras que la ocupacional y la continua se incardinarían en la materia laboral y en las competencias relacionadas con la misma.
La LO 5/2002 disp.final.1ª establece en su apartado 1 que la ley se dicta al amparo de la Const art.149.1.1, 7 y 30, especificando en sus apartados 2 y 3 que la regulación de la formación profesional en el ámbito del sistema educativo se ampara en la Const art.149.1.1 y 30, mientras que lo que no se refiera a ella quedaría cubierto por la Const art.149.1.7. Las partes se muestran sólo parcialmente de acuerdo con esta atribución competencial, pues, en lo que se refiere a la regulación perteneciente al sistema educativo, aunque admiten que entra en juego la competencia del Estado ex art.149.1.30 en materia de educación y que el título del art.149.1.1 pasa a un segundo plano, actuando como refuerzo de aquélla, discrepan de la extensión de la competencia estatal y del alcance que le otorga la disp.final.1ª, apartado 2. Así, mientras la Generalitat y el Parlamento de Cataluña sostienen que el Estado sólo estaría habilitado para dictar las normas básicas de desarrollo del derecho a la educación consagrado en la Const art.27, el Abogado del Estado y el Letrado del Senado defienden que una parte de la regulación referida a la formación profesional reglada se encontraría respaldada por el inciso primero de la Const art.149.1.30 (condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales), y otra por el inciso segundo (normas básicas para el desarrollo de la Const art.27). Sin embargo, tanto los recurrentes como los otros contendientes están de acuerdo en que lo referido a la formación profesional continua y a la ocupacional encontraría cobertura en la Const art.149.1.7, si bien discuten sobre el alcance de las competencias de ejecución en la materia.
Para examinar el fondo cuestionado el TCo dedica varios fundamentos recordando su doctrina constitucional en relación con la educación, como materia compartida entre el Estado y las CCAA derivando las competencias del Estado en materia educativa sobre todo del derecho a la educación del art 27 y de lo dispuesto en las cláusulas 1 y 30 de la Const art.149.1 como título específico que hace pasar a un segundo plano el alcance de la cláusula general del art.149.1.1 (FJ 5). En este sentido resalta que el título del primer inciso de la Const art.149.1.30 comprende el establecimiento de los títulos correspondientes a cada nivel y ciclo educativo, con valor habilitante tanto académicamente como para el ejercicio de las profesiones tituladas, así como la competencia para expedir los títulos correspondientes y homologar aquéllos que el Estado no haya expedido. Y aun cuando la competencia estatal sobre este aspecto es plena, la misma debe ser objeto de interpretación estricta, ciñiendo su campo de aplicación sólo a lo tenga una relación directa con la obtención, expedición y homologación de títulos. Asimismo recuerda que la Const art.149.1.1 habilita al Estado para establecer las condiciones básicas que tienden a garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos constitucionales, fijando su contenido primario referido a las posiciones jurídicas fundamentales, pero no para establecer una normación completa y acabada del derecho de que se trate (TCo 188/2001, de 20 de septiembre, FJ 12).
Del mismo modo, recuerda su doctrina en relación con la delimitación competencial en la otra parcela en la que se ubican materialmente la formación profesional continua y la ocupacional ubicadas ambas en la materia legislación laboral (Const art.149.1.7) pues sin perjuicio de que haya aspectos de la formación profesional vinculados al fomento del empleo que podrían encontrar cobertura en la Const art.149.1.13 sólo tangencialmente puede verificarse su repercusión económica, por lo que el reparto competencial en esta materia viene dado por la Const art.149.1.7 y por el Estatuto de Autonomía de Cataluña art.170.1. El TCo recuerda el significado de legislación laboral y advierte que aunque el mencionado encuadre sea la regla general, existen excepciones al encuadramiento de la formación profesional, en su modalidad continua, en la materia legislación laboral, como las acciones formativas que se realicen en el ámbito de las Administraciones públicas, que deben enmarcarse en las bases del régimen estatutario de sus funcionarios o legislación laboral, según que la relación de los empleados públicos con la Administración sea de carácter funcionarial, estatutario o laboral; o las actuaciones dirigidas a la formación continua de determinadas profesiones sanitarias que se incardinan en la materia sanidad, en la que el Estado tiene atribuida la competencia para el establecimiento de las normas básicas y coordinación (Const art.149.1.16), debiéndose estar, en definitiva, al ámbito en el que se desenvuelven las actividades formativas de los trabajadores ocupados en cada caso para determinar el encuadre material que resulte procedente y la distribución competencial que al mismo corresponda (FJ 7).
Dada la pluralidad y distinto alcance de los títulos competenciales en esta materia, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas, el TCo procede a examinar cada precepto.
En primer lugar, rechaza la inconstitucionalidad de la LO 5/2002 art.5.1 (FJ 9) a cuyo tenor corresponde a la Administración General del Estado la regulación y la coordinación del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional, sin perjuicio de las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas y de la participación de los agentes sociales. A pesar de que para los recurrentes tal precepto supone atribuir una competencial general a la Administración estatal, cuando sólo la tiene para la regulación general del sistema educativo y para dictar normas básicas ex Const art.149.1.30, un análisis conjunto de la regulación de la formación profesional reglada lleva al TCo a rechazar tal exclusividad de modo que la reserva a la Administración General del Estado en la LO 5/2002 art.5.1 de la regulación del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional no supone, en sí misma considerada, la asunción total del contenido formativo referido a la formación profesional reglada, ni el correlativo desconocimiento de las competencias que corresponden a la Generalitat de Cataluña en materia educativa, ni siquiera en aquellos concretos aspectos que se mencionan en los recursos, como el relativo a la evaluación, en el que el Estado establece los criterios básicos. Sin que tampoco vulnere el sistema competencial la atribución a la Administración General del Estado de una competencia genérica de coordinación del sistema, cuyo alcance no se acota, pues la competencia de coordinación general presupone lógicamente que hay algo que debe ser coordinado (la existencia de competencias de las Comunidades) pero ello no otorga a su titular competencias que no ostente ni facultades de gestión complementarias ni le permite invadir o vaciar las competencias de las entidades sometidas a la misma.
En segundo lugar, rechaza igualmente (FJ 10) que la LO 5/2002 art.8.4 impugnada («el Gobierno, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional, fijará los requisitos y procedimientos para la evaluación y acreditación de las competencias, así como los efectos de las mismas») atribuya al Estado la regulación completa y exhaustiva de los procedimientos de evaluación y acreditación, sin permitir ningún tipo de desarrollo normativo autonómico en lugar de limitarse a los aspectos básicos, en tanto el Estado sólo puede regular los contenidos y criterios básicos que forman las enseñanzas mínimas y queda un margen a las CCAA para desarrollar sus facultades normativas inherentes a las competencias que ostentan en la materia. Cuestión distinta es que en ejercicio de dicha habilitación el Estado se exceda, lo que podrá entonces impugnarse ante el TCo, y que el propio TCo considere inconstitucional la disap.final.1ª.2º 1 y 2 que reserva al Estado el desarrollo exclusivo de este precepto.
En tercer lugar, tampoco considera inconstitucional la LO 5/2002 art.11.7 impugnada que declara que: La innovación y experimentación en materia de formación profesional se desarrollará a través de una red de centros de referencia nacional, con implantación en todas las Comunidades Autónomas, especializados en los distintos sectores productivos. A tales efectos, dichos centros podrán incluir acciones formativas dirigidas a estudiantes, trabajadores ocupados y desempleados, así como a empresarios y formadores. La programación y ejecución de las correspondientes actuaciones de carácter innovador, experimental y formativo se llevará a cabo, en el marco de lo establecido en esta Ley, mediante convenios de colaboración entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas, ateniéndose en todo caso al ámbito de sus respectivas competencias. Los recurrentes afirman que incurre en un exceso competencial ya que supone la reasunción por parte del Estado de los centros de formación profesional que ya habían sido traspasados, y que se pretende que la innovación y la experimentación se desarrollen mediante una red de centros de referencia nacional estatales, con implantación en todas las Comunidades Autónomas, especializados en los diferentes sectores productivos, siendo así que la Generalitat tienen competencia para la creación, gestión, transformación, ampliación, clasificación y supresión de centros, así como para la realización de experiencias e innovaciones formativas; asimismo añaden que se convierte una función típicamente ejecutiva, que corresponde en exclusiva a la Generalitat, en una competencia compartida con el Estado, imponiendo a la Comunidad Autónoma la firma de un convenio como requisito necesario para su ejercicio, lo que contraviene los términos del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Pero el TCo pone el precepto en conexión con el art.11 que deja a salvo expresamente las competencias de las distintas Administraciones para establecer los requisitos específicos que deban reunir los centros de formación profesional y para crearlos, autorizarlos, homologarlos y gestionarlos (apartados 1 y 2), e, incluso, para crear centros integrados de formación profesional, en los que se impartan todas las ofertas formativas a que se refiere el art.10 (apartado 3) y declara que no se manifiesta esa intención de reasumir centros de formación profesional que ya habían sido traspasados, que del art.11.7 se desprende que lo que el precepto regula es la realización de actividades innovadoras y experimentales en materia de formación profesional, tanto en el ámbito educativo como en el laboral, y no sólo dirigidas a estudiantes y trabajadores ocupados y desempleados, sino también a empresarios y formadores, que se habrán de desarrollar a través de una red de centros de referencia nacional especializados en razón de los distintos sectores productivos, que se implantarán en las distintas Comunidades Autónomas, por lo que la primera conclusión que se ha de extraer del precepto es que las actividades innovadoras y experimentales a las que se refiere son las que lleve a cabo el Estado que, obviamente, habrá de celebrar convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas para desarrollar esas actividades en los centros de titularidad de las mismas, dentro del ámbito de las respectivas competencias, según reza el párrafo segundo y que las previsiones del art.11.7 no impiden el ejercicio de sus competencias en materia educativa por parte de las Comunidades Autónomas, que podrán llevar a cabo las actuaciones de innovación y experimentación que tengan por conveniente dentro de los límites de su competencia, sin que el desarrollo de las mismas deban realizarlo necesariamente en los centros de referencia nacional (TCo 5/1981, de 13 de febrero, FJ 24.a), por lo que en ellos se desarrollarán las innovaciones y experimentaciones realizadas por el Estado, que han de quedar acotadas dentro del ámbito de competencias que marca la Const art.149.1.30. Si ello es así en el ámbito competencial de educación, desde la esfera laboral, también cuestionada en su distribución competencial en este precepto, el TCo recuerda que corresponde al Estado toda la legislación en la materia, mientras que la Generalitat ha asumido la competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, incluyendo las políticas activas de ocupación, tanto de los desempleados como de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes, y las cualificaciones profesionales en Cataluña (art.170.1 b) y c) EAC) y precisa que la duda que se plantea es la de si el Estado se puede reservar en esta materia el desarrollo de una función típicamente ejecutiva, como es la realización de actividades de carácter innovador y experimental. Recuerda al respecto que, precisamente el dato de que la competencia normativa del Estado en esta materia sea completa, sin que quede ningún espacio de regulación externa a las Comunidades Autónomas, que sólo disponen de una competencia de ejecución, quedando por ello garantizada en tan alto grado la unidad de acción, determina que deba apreciarse de forma mucho más restrictiva la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, que este Tribunal admite sólo para supuestos tasados (TCo 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11). En el supuesto cuestionado declara que la competencia ejecutiva fue traspasada concretándose, entre otras funciones, en la organización y ejecución de proyectos experimentales o innovadores de Formación Profesional Ocupacional, aun no contemplados en el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, cuyos resultados puedan servir para la implantación en otros ámbitos territoriales o en la programación nacional. A tal efecto, se seguirá lo establecido en el Convenio de colaboración que se firme entre la Administración del Estado y la Generalidad de Cataluña. por lo que parece evidente que la función ejecutiva que aquí se discute corresponde a la Comunidad Autónoma y no al Estado, máxime cuando en las funciones que se reserva la Administración del Estado no figura ninguna facultad de gestión en cuanto a la innovación y la experimentación en materia de formación profesional ocupacional, más allá de la gestión de dos centros nacionales de formación profesional sitos en el territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña, cuya titularidad, sin embargo, fue transferida posteriormente a la Generalitat. Ello afirmado, no obstante, considera que el hecho de que el traspaso de la titularidad de tales centros fuera acompañada de la previsión de que continuarán ejecutando, a través de la financiación correspondiente por parte del INEM, las funciones que tienen atribuidos los mismos por el RD 631/1993 art.17s., regulador del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, y que entre los cometidos señalados por dicho precepto para los centros nacionales de formación profesional ocupacional se incluya la elaboración, seguimiento y evaluación de los medios didácticos, el desarrollo de los planes anuales de formación y perfeccionamiento de los profesores y expertos docentes, y, especialmente, el desarrollo de los estudios y propuestas técnicas necesarias para determinar las enseñanzas mínimas e itinerarios formativos, lleva a concluir que existe una base competencial para el desarrollo por parte del Estado de las actuaciones a que se refiere la LO 5/2002l art.11.7, siempre y cuando se atenga a los límites marcados por los reales decretos de transferencias, y mediando el correspondiente convenio de colaboración con las Comunidades Autónomas en cuyos centros vayan a desarrollarse, por lo que tampoco es inconstitucional (FJ 11).
Por el contrario, declara inconstitucional (FJ 12) la LO 5/2002 disp.final.1ª.2 pfo.1 y 2, en cuanto que al amparo de lo establecido en la Const art.149.1.1 y 30 otorga el desarrollo exclusivo por parte del Estado de los:
– art.4.1.b) y c): procedimiento de reconocimiento, evaluación, acreditación y registro de las cualificaciones profesionales -al no poder incluirse en la competencia del inciso primero de la Const art.149.1.30-, ni la información y orientación en materia de formación profesional y empleo -por tratarse de contenido que no presenta relación alguna con las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales
– art.5.1 por reservar al Estado la regulación íntegra de todo cuanto se refiere a las cualificaciones profesionales, porque la competencia estatal relativa a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales no habilita por sí sola una regulación completa de todos los aspectos relacionados con las cualificaciones profesionales y la asunción íntegra de la regulación del sistema nacional de cualificaciones y formación profesional, deja en una fórmula meramente retórica y vacía de contenido la salvaguarda de las competencias autonómicas que el mismo art.5.1 incluye y no deja margen de actuación a las Comunidades Autónomas.
– art.6.3: establecimiento de procedimientos de colaboración y consulta con los diferentes sectores productivos y con los interlocutores sociales para identificar y actualizar las necesidades de cualificación, así como para su definición y la de la formación requerida.
– art.6.4: que dispone que la formación ha de favorecer la realización de prácticas profesionales de los alumnos en empresas y otras entidades, prácticas que no tendrán carácter laboral, porque no se puede aceptar la atribución al Estado de su desarrollo en exclusiva con fundamento en la competencia relativa a los títulos académicos y profesionales, puesto que ambos aspectos no tienen una relación directa con las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos, y porque aunque cupiera la posibilidad de plantearse alguna duda en relación con el apartado 4, por la conexión que pudiera tener con el contenido de la formación, lo cierto es que la propia normativa estatal desmiente la necesidad de que deba ser objeto de desarrollo exclusivo por el Estado, ya que el art.42.2 de la LO de educación se limita a señalar que el currículo de las enseñanzas de formación profesional incluirá una fase de formación práctica en los centros de trabajo, correspondiendo su regulación a las Administraciones educativas y no de manera exclusiva al Gobierno.
– art.8.4: porque la extensión de las competencias del Estado sobre la evaluación no abarcan todo lo relativo a dicho aspecto.
– art.9: estableciendo un sistema integral de formación profesional en el que, tras definirlo de modo genérico, refuerza esa definición de manera descriptiva, indicando que incluye las enseñanzas propias de la formación profesional inicial, las acciones de inserción y reinserción de los trabajadores, así como las orientadas a la formación continua en las empresas. Y ello porque la formación profesional inicial o reglada, que se desarrolla en el ámbito del sistema educativo y que conduce a la obtención de un título, no autoriza, sin más, a incardinar toda la materia en la competencia estatal sobre condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales. Podrá el Estado reservarse el establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, pero no establecer una regulación completa de la materia, y también podrá reservarse la específica regulación que concierne a las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y, finalmente, el establecimiento de la legislación básica de desarrollo del derecho a la educación consagrado en la Const art.27, pero no acaparar todo el desarrollo de una materia al socaire de un título competencial específico, cercenando las posibilidades de intervención normativa de las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus legítimas competencias.
– art.11.6: que reconoce competencia a las Comunidades Autónomas, en su respectivo ámbito competencial, para adaptar reglamentariamente la composición y funciones de los centros integrados de formación profesional a sus características específicas, por ser contradictorio con la reserva en exclusiva al Estado de su desarrollo contenida en la disposición que el TCo declara por ello inconstitucional.
– disp.adic.3ª: que establece cuáles son las áreas prioritarias que habrán de incorporarse a las ofertas formativas financiadas con cargo a recursos públicos, porque al Estado no le corresponde fijar íntegramente el contenido de las enseñanzas propias de la formación profesional, sino sólo los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas, y, por otro, que las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, pueden ampliar los contenidos de los títulos de formación profesional, como la propia ley reconoce en su art.10.2, y, en último término, que son las que han de incluir esos títulos en las correspondientes ofertas formativas que programen y desarrollen. Por esta razón, el claro mandato de la disposición adicional tercera está dirigido, ciertamente, al Estado, para que lo tenga en consideración a la hora de establecer, en ejercicio de su competencia ex Const art.149.1.30, los diferentes títulos y certificados de profesionalidad y los aspectos básicos de su contenido, pero también lo está a las Comunidades Autónomas, para que se ajusten a esas premisas cuando establezcan el currículo de las enseñanzas, complementando los contenidos básicos de las enseñanzas mínimas, y programen y desarrollen las concretas acciones formativas en ejercicio de las competencias que les atribuyen los respectivos Estatutos de Autonomía en materia de educación. Así lo demuestra el hecho de que la norma extienda la regla a todas las ofertas formativas financiadas con cargo a recursos públicos, incluidas, por consiguiente, las financiadas por las Comunidades Autónomas.

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