Análisis de la constitucionalidad de la reforma de la Ley de costas. Cataluña

El objeto del presente dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias es estudiar la posibilidad de que la Generalitat de Cataluña interponga un recurso de inconstitucionalidad contra la L 2/2013 de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la L 22/1988, de costas.
En primer lugar se estudia el concepto del dominio público marítimo-terrestre y las competencias de ordenación del territorio, del litoral, de urbanismo y de puertos.
1.- Competencias estatales y autonómicas
De acuerdo con Const art.132, la ley ha de regular el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, regulando asimismo la desafectación. Siendo bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en cualquier caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y de la plataforma continental.
Así pues la incorporación de un bien al dominio público supone no una forma específica de apropiación por parte de los poderes públicos, sino una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del tráfico jurídico privado, protegiéndolo de esta exclusión mediante una serie de reglas exorbitantes de las que son comunes en dicho tráfico iure privato. Es un bien extra commercium, y su afectación tiene por objeto asegurar el uso público y su distribución pública mediante concesión de los aprovechamientos privativos, permitir la prestación de un servicio público, fomentar la riqueza nacional (CC art.339), garantizar la gestión y utilización controlada o equilibrada de un recurso esencial, u otros similares (TCo 227/1988).
El dominio público relacionado con las costas ha sido desarrollado por las leyes de costas, puertos y patrimonio de las Administraciones públicas. Asimismo los estatutos de autonomía han regulado diferentes aspectos conectados entre sí. Así el carácter normativo de Const art.132 proporciona una naturaleza jurídica determinada a los bienes que comprende pero no efectúa una atribución competencial al Estado o a las comunidades autónomas (TCo 77/1984 y 227/1988). El Alto Tribunal entiende que lo que se establece es una reserva de ley estatal para determinar qué bienes han de formar parte del dominio público adscrito a la titularidad estatal, aunque eso no signifique, evidentemente, que corresponda en exclusiva al Estado la incorporación de cualquier bien al dominio público, ni que todo bien que se integre en el demanio deba considerarse, por esta misma razón, de la titularidad del Estado. Así pues Const art.132, no atribuye competencias al Estado ni a las comunidades autónomas sino que autoriza al Estado para definir y proteger el dominio público. La titularidad no puede transformarse en título competencial y las facultades dominicales sólo pueden ser legítimamente utilizadas en atención a los fines públicos que justifican la existencia del dominio público, esto es, para asegurar la protección de la integridad del demanio, la preservación de sus características naturales y la libre utilización pública y gratuita (TCo 149/1991).
El Estado puede intervenir sobre el dominio público marítimo-terrestre y en los espacios colindantes, en tanto en cuanto su protección se articule materialmente sobre competencias que se correspondan con la legislación básica de medio ambiente (Const art.149.1.23), o con la regulación de las condiciones básicas de la igualdad (Const art.149.1.1); así como cuando ejerza una competencia específica por razón de la naturaleza del bien, al necesitar protección ambiental y garantía de las condiciones de igualdad (TCo 149/1991; 102/1995; 69/2013).
Las comunidades autónomas pueden intervenir en el dominio público marítimo-terrestre a través del medio ambiente, materia sobre la que tienen las competencias de desarrollo legislativo, ejecución y, además, protección adicional, y también mediante el ejercicio de competencias sectoriales como la pesca o la acuicultura; pero, realmente, su intervención es a través de la competencia de ordenación del territorio y del litoral y de urbanismo.
Asi pues, sobre el territorio calificado como dominio público marítimo-terrestre pueden intervenir todas las Administraciones (Estado, comunidades autónomas y ayuntamientos) en ejercicio de sus respectivas competencias.
En este sentido la Carta Europea del Litoral considera a la zona marítimo terrestre como el espacio en el que entran en contacto la tierra y el mar y el lugar en el que se determina el equilibrio de factores económicos y sociales, apoyo de actividades que crean empleo, hábitat de una población en crecimiento geométrico y espacio para el turismo y el ocio.
La competencia de la Generalitat en la ordenación del litoral se recoge en el Estatuto de autonomía, junto a la ordenación del territorio y el urbanismo (LO 6/2006 art.149) teniendo igualmente competencia para regular los planes territoriales, así como el procedimiento para aprobarlos (en relación con la ordenación del litoral y las playas), la gestión de los títulos de ocupación y el uso del dominio público marítimo-terrestre, con algún detalle. Este artículo igualmente fija la competencia en materia de urbanismo incluyendo la regulación del régimen urbanístico del suelo y de su propiedad, el establecimiento y regulación de los instrumentos de planeamiento y regulación urbanística y la protección de la legalidad urbanística. Por otro lado, el Estatuto de autonomía (LO 6/2006 art.140) atribuye a la Generalitat competencia exclusiva en materia de puertos incluyendo no sólo la planificación y gestión de los puertos que no sean de interés general, sino también la gestión del dominio público necesario para prestar el servicio portuario en donde se incluye el otorgamiento de concesiones y autorizaciones y el establecimiento de tarifas sobre éstas, figura que no opera para otras obras o servicios, que se someten al régimen general de la concesión (TCo 149/1991).
2.- Desarrollo reglamentario de la ocupación y uso de las playas (L 22/1988 art.33.6 redacc L 2/2013 art.1.12)
En la nueva redacción dada a la L 22/1988 art.33.6 se prevé una habilitación reglamentaria para que se pueda desarrollar el régimen de ocupación y uso de las playas y establecer que el nivel de protección de los tramos naturales sea más elevado que el de los tramos urbanos y que, en estos últimos, se puedan autorizar eventos de interés general con repercusión turística que, entre otros requisitos, cumplan los relativos a la superficie y tiempo de ocupación física. También prevé la participación de las Administraciones competentes en ordenación del territorio y urbanismo en la delimitación de los citados tramos, en la forma que se determine reglamentariamente.
La Generalitat considera que este precepto vulnera las competencias autonómicas por entender que las limitaciones y restricciones al uso del dominio público costero que puede efectuar el Estado no comprende los usos de las playas y la determinación de las instalaciones que se autorizan en ellas y, al entender que no es una finalidad destinada a asegurar la protección de la integridad del dominio segregar de las playas sujetas al régimen general de protección del dominio público costero, los tramos urbanos, así como por no especificar que la delimitación de los tramos urbanos deba ajustarse a la clasificación urbanística del suelo, lo que no tiene amparo en las facultades inherentes a la titularidad demanial del Estado.
Se ampara para ello en TCo 149/1991 que entiende que el Estado puede adoptar las medidas precisas para garantizar la protección de las playas (incluyendo el grado de ocupación), pero no puede regular la manera de llevar a cabo la ocupación ni la distribución de las instalaciones, ya que estas potestades forman parte de las normas de ordenación del territorio
El legislador distingue en las playas entre tramos naturales y urbanos para diferencias la intensidad de su protección y ocupación y ello debe incluirse en el régimen jurídico del dominio público de las costas y en el ejercicio de las competencias básicas del Estado sobre protección del medio ambiente en el litoral (Const art.149.1.23), pero las comunidades autónomas pueden intervenir a partir de este punto elaborando planes territoriales y desarrollando nuevas categorías y otras formas adicionales de protección; por ello el Estado puede delimitar las playas en los tramos urbanos o naturales siempre que tenga en cuenta la necesidad de la presencia constante de la colaboración e, incluso, concertación con las demás Administraciones públicas que estén implicadas en un mismo espacio físico.
En todo caso la delimitación de los tramos urbanos de las playas no puede incidir en el ámbito de las competencias propiamente urbanísticas ni, tampoco, en la clasificación del suelo urbano por parte de la Administración competente o en otros aspectos del planeamiento urbanístico relativos a esta categoría de suelo, puesto que la delimitación de los tramos urbanos tiene lugar sólo para fijar el nivel de protección de esta parte del dominio público de las playas.
La regulación de estas materias, régimen de ocupación y uso de los tramos urbanos y naturales de las playas, corresponde a los instrumentos autonómicos de ordenación del litoral y puede inscribirse en las competencias exclusivas de la Generalitat sobre el establecimiento y la regulación de los planes territoriales de ordenación y uso del litoral y de las playas.
3.- Plazo y prórroga de las concesiones otorgadas en puertos de competencia de la Generalitat (L 22/1988 art.49.1 modif L 2/2013 art.1.16)
La reciente Ley de costas establece que el plazo máximo de vigencia de las concesiones que se otorguen en los puertos de la Generalitat no puede ser superior al tiempo máximo de las concesiones en los puertos de interés general. Por otro lado, también se fija la posibilidad de que las concesiones que amparan ocupaciones o que habilitan directamente la ocupación del dominio público marítimo-terrestre como consecuencia de un contrato de obra pública puedan prorrogarse en los términos y condiciones que establece la legislación estatal de puertos de interés general, y, en estos casos, la duración de la prórroga no puede ser superior a la mitad del plazo máximo de vigencia establecido en la legislación estatal (L 2/2013 disp.trans.5ª).
Las concesiones transfieren a una persona, física o jurídica, la explotación de bienes o servicios públicos, que puede consistir en la simple gestión o incluir la construcción de una obra o instalación; tienen naturaleza contractual administrativa y, por ello, generan derechos y deberes del contratista, pero mantienen una fuerte incidencia de los poderes públicos, que deben asegurar el buen funcionamiento del servicio. La Const art.149.1.18 otorga al Estado la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas; competencia que ha sido desarrollada por la legislación, principalmente de patrimonio y de contratos, si bien en cada ámbito se aplica en primer lugar la legislación sectorial y, supletoriamente, la Ley de patrimonio de las Administraciones públicas.
El Tribunal Constitucional ha entendido que algunas materias y criterios se inscriben en la competencia básica de la norma fundamental como la regla del sometimiento de los usos privativos al sistema concesional o los aspectos imprescindibles del régimen concesional como la posibilidad de modificar la concesión, de prórroga del plazo, del sistema de preferencias, de garantía del destino concesional y de revisión, entre otros (TCo 227/1988). Así pues, corresponde a la Generalitat el otorgamiento de las concesiones en sus puertos siempre que lo haga de acuerdo con la legislación propia sobre concesiones, que, como forma parte de una competencia compartida, debe respetar la legislación básica del Estado. Igualmente le corresponde el otorgamiento de autorizaciones y concesiones en los recintos portuarios (LO 6/2006 art.140.1.b).
En relación con la fijación del plazo máximo de duración se entiende que, si las comunidades autónomas pueden desarrollar la norma básica, es posible que fijen otro plazo dentro del tope máximo que establece la legislación básica de las concesiones (Const art.149.1.18).
Igualmente en relación con la prórroga, es una norma de relación que opera sobre la legislación autonómica al ser básica por referencia al régimen de concesiones administrativas y no porque sea de aplicación la normativa en materia de puertos del Estado.
4.- Condición de sustituto del contribuyente a efectos del IBI (L 22/1988 art.49.1.if redacc L 2/2013 art.1.13)
Se establece como novedad que, en los supuestos de puertos adscritos a las comunidades autónomas, ésta tiene la condición de sustituto del contribuyente respecto de la porción adscrita del puerto que no esté afectada por las concesiones y no puede repercutir en el contribuyente el importe de la deuda tributaria satisfecha.
El Estado fundamenta esta norma en su competencia sobre la Hacienda general (Const art.149.1.14), aunque podría vulnerar la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de gestión de los puertos e instalaciones portuarias (LO 6/2006 art.140.1).
En el impuesto sobre bienes inmuebles, el sujeto pasivo obligado a pagarlo en calidad de contribuyente, por la parte adscrita del puerto que no es objeto de concesión, debe ser el Estado, en su condición de titular (TS 15-12-11; TCo 149/1991). Sin embargo el legislador ha optado por designar como sustituto a la comunidad autónoma, sin posibilidad de que se pueda repercutir el importe satisfecho al contribuyente y, por ello, al Estado.
La Generalitat entiende que se vulnera el respeto al principio de lealtad institucional que debe observarse en las relaciones financieras entre el Estado y la Generalitat (TCo 204/2011) y considerado principio rector de la actividad financiera entre el Estado y las comunidades autónomas (LOFCA art.2.1.g) y que obliga a valorar el impacto financiero, positivo o negativo, de las disposiciones generales aprobadas por el Estado sobre la Generalitat.
Se entiende que la figura del sustituto del IBI, excepcional por la imposibilidad de repercutir el impuesto en el contribuyente, exigía una especial justificación de la conveniencia de su adopción por parte de la ley estatal. Ausencia que justifica el recurso de inconstitucionalidad.
5.- Asignación de usos a los puertos de competencia de la Generalitat (L 22/1988 art.49.4 redacc L 2/2013 art.1.16)
Se establece que en la zona de servicio portuario de los bienes de dominio público marítimo-terrestre adscritos, junto con los usos necesarios para el desarrollo de la actividad portuaria, pueden permitirse los usos comerciales y de restauración, si bien estos usos no pueden perjudicar al citado dominio y deben ajustarse al planeamiento urbanístico, quedando, en cualquier caso, prohibidas las edificaciones destinadas a residencia y habitación. Habilita un reglamento estatal que fije los criterios de asignación de la superficie máxima para los usos anteriores, teniendo en cuenta el número de amarres del puerto de tal manera que no perjudique el dominio público ni la actividad portuaria.
Se considera que el Estado puede decidir su máxima ocupación, pero no la distribución de unos y otros, que corresponde a las comunidades autónomas, o a los ayuntamientos, mediante el instrumento de ordenación correspondiente (TCo 149/1991).
Es ajustado al orden competencial la determinación por el Estado de la superficie máxima de ocupación, como límite que deben respetar las comunidades autónomas, pero no la atribución al Estado de los criterios de asignación de superficie de usos comerciales y restauración ni la consiguiente remisión a un reglamento para determinarlos por invadir las competencias en materia de gestión de los puertos e instalaciones portuarias (LO 6/2006 art.140.1.d).
6.- Canon a los puertos de competencia de la Generalitat (L 22/1988 art.84 modif L 2/2013 art.1.27).
Se establecen los parámetros de cálculo del canon estatal por la ocupación del dominio público marítimo-terrestre y una previsión de carácter general al destacar específicamente la ocupación de diversas infraestructuras de interés general y de obras e instalaciones ya existentes o que se ubiquen en el mar territorial. También se prevé la reducción del canon de ocupación con respecto a las entidades náutico-deportivas.
Se considera que se vulnera la competencia autonómica (LO 6/2006 art.140) por cuanto que ella tiene atribuida la potestad tarifaria de los puertos propios. El régimen financiero del dominio público marítimo-terrestre se basa en la idea de que la rentabilidad de la explotación de los recursos exige que cualquier forma de ocupación o aprovechamiento, tanto si es por concesión como por autorización, devengue un canon a favor del Estado por el hecho de que es el titular de este dominio público (Const art.132.2), sea cual sea la Administración otorgante.
El RDLeg 2/2011 art.5 permite fijar un canon de ocupación a favor de la Administración General del Estado por las concesiones o autorizaciones que las comunidades autónomas otorguen en el dominio público marítimo-terrestre del puerto autonómico adscrito; asimismo la comunidad titular del puerto puede establecer tasas por las concesiones y autorizaciones que otorgue en los puertos de su competencia. Sin embargo se entiende que la nueva fórmula desestabilizará el sistema de financiación pública de los puertos catalanes ya que obliga a la Generalitat a reducir al mínimo su recaudación por las tasas de los servicios portuarios a consecuencia de la nueva configuración al alza del tributo estatal, que recaerá sobre los propios concesionarios del puerto. Entienden que se puede producir lesión competencial por menoscabo.
Sin embargo, el Consejo de Garantías Estatutarias entiende que esta materia es competencia estatal.
7.- Suspensión de acuerdos municipales por el delegado del Gobierno (L 22/1988 art.119.2 redacc L 2/2013 art.1.38)
Se habilita al delegado del Gobierno del Estado a suspender los acuerdos municipales que afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre, o a la servidumbre de protección, o que infrinjan de manera manifiesta las limitaciones impuestas en la zona de servidumbre de protección.
Se entiende que las medidas cautelares sancionadoras y de restauración de la legalidad forman parte de la disciplina urbanística (LO 6/2006 art.149.5.e), por lo que no pueden estar amparadas en Const art.149.1.1 y 23.
Respecto al principio de autonomía local (Const art.140) y su relación con las competencias municipales, se entiende que el contenido mínimo ha de garantizar la exclusividad del control judicial de la suspensión de las decisiones de las corporaciones locales (TCo 14/1981), sin perjuicio de la excepción prevista en LBRL art.67, que admite la suspensión de un acto o acuerdo local por parte del delegado del Gobierno, previo requerimiento, únicamente por atentado grave contra el interés general de España y con la obligación de impugnación posterior ante los tribunales en el plazo máximo de 10 días (TCo 214/1989).
En este caso se prevé la excepcionalidad cuando se trate de actos que afecten a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o de la servidumbre de protección. Se entiende que el bien jurídico protegido no es comparable para admitir un supuesto tan excepcional.
Se considera que un supuesto tan excepcional como el previsto en LBRL art.67 no cuestiona el principio constitucional de exclusividad judicial para la suspensión de los actos municipales, pero su extensión a otros ámbitos puede equivaler a disminuir la propia autonomía constitucional municipal. Además, si el atentado al dominio público marítimo-terrestre es tan grave que afecta al interés general de España, el delegado del Gobierno puede utilizar la vía prevista en aquel artículo, en cualquier caso.
En consecuencia, la suspensión de actos o acuerdos municipales por parte del delegado del Gobierno vulnera el principio de autonomía local y las competencias de la Generalitat en materia de urbanismo y ordenación del territorio.
8.- Regulación de las urbanizaciones marítimo-terrestres (L 22/1988 disp.adic.10ª redacc L 2/2013 art.1.41)
Las urbanizaciones marítimo-terrestres son núcleos residenciales en tierra firme dotados de un sistema viario navegable, construido a partir de la inundación artificial de terrenos privados, debiendo ajustarse a las prescripciones que los instrumentos de ordenación territorial establezcan, que además deben ajustarse a lo dispuesto en la propia disposición adicional referenciada.
Se consideran vulneradas las competencias autonómicas por entender que estas urbanizaciones tienen la consideración de infraestructuras de carácter portuario.
La nueva regulación contiene una normativa para el núcleo residencial y para el sistema viario navegable y trata separadamente lo que puede vincularse a la ordenación territorial y urbanística y, al sistema de canales navegables de la urbanización, delimitando lo que pertenece al dominio público y a las servidumbres de protección, acceso y tráfico, el régimen del derecho de uso privativo de los amarres colindantes con las viviendas y la licencia para la construcción de los canales.
Estas construcciones presentan vinculaciones con la ordenación del litoral y el urbanismo pero se proyectan, fundamentalmente sobre la construcción de nuevas vías de transporte marítimo y sus infraestructuras y las marinas interiores entendidas como las infraestructuras de canales que dan servicio a las urbanizaciones marítimo-terrestres, que desde el punto de vista competencial se integran, genéricamente, en la materia “puerto” que no tengan la calificación de interés general.
La delimitación de la zona marítima terrestre y el establecimiento de normas de protección y garantía del acceso público es competencia estatal, pero el Estado puede adscribir parte de este dominio público a las comunidades autónomas para la construcción de nuevos puertos y vías de transporte de su titularidad, o de ampliación o modificación de los existentes.
Sin embargo, es competencia exclusiva de la Generalitat la planificación y gestión de los puertos que no tengan la calificación de interés general, las instalaciones portuarias y otras instalaciones marítimas menores, así como la gestión del dominio público necesario para prestar los servicios, especialmente el otorgamiento de autorizaciones y concesiones dentro de los recintos portuarios.
Se plantea, con esta base, si el Estado tiene competencia al regular los efectos de las obras para construir los canales navegables en terrenos que antes no eran de dominio público ni estaban afectados por servidumbre de protección. En este caso se diferencian los siguientes supuestos:
a) Incorporación del terreno inundado al dominio público marítimo-terrestre excluyendo los terrenos de propiedad privada colindantes con la vivienda y retranqueados respecto del canal navegable, que se destinen a estacionamiento náutico individual y privado; se excluyen también de esta incorporación los terrenos de titularidad privada colindantes con el canal navegable e inundados como consecuencia de excavaciones, que se destinen a estacionamiento náutico colectivo y privado: son previsiones que corresponden al Estado para determinar, por ley, los bienes de dominio público estatal.
b) Se establece el mantenimiento de la misma servidumbre de protección que existía antes de las obras, sin que se genere una nueva, ni tampoco de tráfico, en torno a los espacios inundados: no se vulneran competencias autonómicas porque el Estado (Const art.149.1.23) puede dictar normas relativas a la protección del dominio público, como la fijación de la servidumbre de protección y establecer las normas que tienen por objeto garantizar el paso público para peatones y vehículos de salvamento (servidumbre de tráfico).
c) Regulación de la servidumbre de acceso al mar: su fin es asegurar el uso público del dominio público marítimo-terrestre y se enmarca en Const art.149.1.1 al garantizar la igualdad de los ciudadanos en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales.
d) Se atribuye a los propietarios de las viviendas contiguas a los canales navegables un derecho de uso sobre los amarres situados delante de las viviendas: se vincula el derecho a la propiedad de la vivienda y se garantiza que su transmisión va acompañada al derecho de propiedad.
La problemática está en este apartado d), por cuanto que si las urbanizaciones marítimo-terrestres o marinas interiores son unas instalaciones portuarias peculiares, destinadas principalmente a permitir la navegación de las embarcaciones deportivas a pie de parcela en el marco de una urbanización, hay que concluir que conforman un servicio portuario vinculado al uso residencial de las urbanizaciones. En este caso no hay amparo competencial constitucional porque el derecho de uso de los amarres y su transmisión vinculada a la propiedad de la vivienda en ningún caso puede considerarse una garantía de las condiciones básicas de ejercicio de los derechos constitucionales, en este caso del derecho de propiedad, ya que las condiciones se refieren al contenido primario del derecho (TCo 154/1988; 61/1997).
En tanto que se trata de una nueva infraestructura portuaria, es necesario que, previamente, el Estado adscriba a la Generalitat la porción del dominio público que sea preciso para su construcción y dicha parte debe conservar la calificación de dominio público estatal correspondiendo a la Generalitat su utilización y gestión, que incluye, obviamente, el establecimiento del régimen de uso de los amarres que considere más pertinente.
Por lo tanto se trata de una norma que, en lo referido a la no afectación de las playas o tramos protegidos, se ubica claramente en el ámbito de las bases en materia de protección del medio ambiente que corresponde al Estado (Const art.149.1.23) y, con respecto a la exigencia del correspondiente título administrativo para la realización de las obras, es una exigencia general que, al ser conocida, puede considerarse incluso superflua.
9.- Elaboración del informe sobre la incidencia del cambio climático en el dominio público marítimo-terrestre (L 2/2013 disp.adic.8ª).
Esta disposición encomienda al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente la elaboración de una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático, que debe someterse a evaluación ambiental estratégica, en la que se indiquen los distintos grados de vulnerabilidad y riesgo del litoral y se propongan medidas para afrontar sus posibles efectos.
La evaluación ambiental estratégica es un proceso formalizado que evalúa los efectos ambientales de un plan o programa elaborado por una Administración, diferenciándose de la evaluación de impacto ambiental en su carácter estratégico, en que no es directamente aplicable y en que necesita proyectos concretos que la desarrollen.
La disposición también contiene un mandato de planificación dirigido a las comunidades autónomas, que deben presentar al Ministerio un plan sobre la posible incidencia del cambio climático en el dominio público marítimo-terrestre que tengan adscrito.
El objetivo es obtener una evaluación general de la protección del litoral y de la adaptación de la costa al cambio climático, ya que la norma se inscribe en la materia de protección del medio ambiente, previendo la colaboración de las comunidades autónomas. Sin embargo no se establece ninguna forma de colaboración posible, ni se respeta el principio constitucional de coordinación entre Administraciones públicas, imponiendo una relación jerárquica entre la comunidad autónoma y el Ministerio, lo que impide a la Generalitat la aprobación del plan.
Esto lleva a entender que se están vulnerando las competencias de la Generalitat en materia de medio ambiente y que el precepto es contrario a Const art.149.1.23.
10.- Aplicación del régimen transitorio de la L 22/1988 en cuanto a la anchura de la servidumbre de protección (L 2/2013 disp.trans.1ª)
Se establece un plazo de 2 años para instar la aplicación del régimen previsto en L 22/1988 disp.trans.3ª.3: reducción de la anchura de la servidumbre de protección de 100 a 20 m- a los núcleos o áreas que, a la entrada en vigor de la L 22/1988, no estaban clasificados como suelo urbano, pero que, ya en aquel momento, reunían los requisitos que fija la disposición citada.
Estos requisitos son parcialmente diferentes según se trate de terrenos situados en municipios con planeamiento o sin él. Así, se establece que la disposición debe aplicarse a los núcleos o áreas delimitados por el planeamiento, o si no existe, a los que delimite la Administración urbanística competente, en ambos casos, previo informe favorable del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, que debe pronunciarse sobre la delimitación y compatibilidad de estos núcleos con la integridad y defensa del dominio público marítimo-terrestre. Lo que se pretende con esta disposición es otorgar a determinados terrenos la condición legal de suelo urbano, aunque sea tan sólo al efecto de las servidumbres de protección del dominio marítimo-terrestre, al margen del ordenamiento urbanístico.
En todo caso, esta disposición no contiene prescripciones urbanísticas, aunque para que puedan aplicarse los efectos que prevé sea necesario que, previamente, las Administraciones competentes realicen o hayan realizado una actuación de esta naturaleza. Así, aunque para la delimitación de los núcleos o áreas afectados por la nueva servidumbre se remita a la existencia de un instrumento urbanístico (el planeamiento) o, si no existe, se recurra a la delimitación que realice la Administración urbanística competente, se trata de una previsión meramente instrumental que no supone que la norma deje de incardinarse en las facultades del Estado para proteger el dominio público marítimo-terrestre (en este caso, reduciendo sustancialmente la servidumbre de protección).
El Consejo de Garantías Estatutarias no entiende que la habilitación a la Administración urbanística competente para delimitar los núcleos o áreas a los que pueda aplicarse el nuevo régimen transitorio prejuzgue que ésta deba ser la municipal. Además corresponde a la Generalitat, en cualquier caso, al amparo de sus competencias sobre ordenación del litoral y urbanismo determinar qué Administración tiene competencias para el ejercicio de la facultad expuesta. Para el caso de que se pueda entender que la necesidad del informe previo y favorable del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente no es materia urbanística, se rechaza por la interpretación teleológica del precepto ya que el objeto del informe favorable no es la delimitación territorial considerada autónoma y aisladamente, sino la compatibilidad de la delimitación de los núcleos o áreas con la integridad del dominio público, que sí es competencia del Estado.

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