Murcia. Novedades y régimen jurídico de los instrumentos de ordenación territorial

La regulación de los instrumentos de ordenación territorial comprende los propios instrumentos de ordenación del territorio, ordinarios, excepcionales y complementarios. A su vez son objeto de estudio los instrumentos de ordenación del litoral y la regulación de las estrategias territoriales.

Instrumentos de ordenación territorial

Se regulan los siguientes:
a) Instrumentos ordinarios de ordenación del territorio:
a. Directrices de ordenación territorial. Tienen como finalidad la regulación de actividades y la coordinación de políticas urbanísticas y sectoriales con incidencia territorial, pudiendo abarcar todo el ámbito regional, un ámbito territorial determinado o sectores específicos de actividad.
b. Planes de ordenación territorial. Son instrumentos directores y operativos para la regulación de la política territorial en un ámbito espacial determinado o sector de la actividad específica, en desarrollo de las directrices de ordenación territorial, o de forma autónoma. Sus funciones son:
– La ordenación integrada de ámbitos subregionales, comarcales o supramunicipales, mediante la coordinación de las políticas sectoriales y urbanísticas de interés regional, para un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio y la ejecución de infraestructuras generales.
– La planificación de sectores de actividad específica que por tener incidencia territorial requieren un instrumento técnico de apoyo para la expresión y formulación de sus políticas sectoriales.
Asimismo deben establecer la relación de proyectos y acciones de carácter sectorial que, junto a las actuaciones urbanísticas de interés supramunicipal y a los mecanismos de concertación administrativa, posibiliten el desarrollo territorial previsto y la culminación de los objetivos señalados. La gestión de estas intervenciones pueden llevarse a cabo, total o parcialmente, de forma directa por los propios planes o mediante la elaboración de programas de actuación territorial y actuaciones de interés regional, según las prioridades de programación temporal que aquellos establezcan.
c. Programas de actuación territorial. Son instrumentos de carácter ejecutivo y de programación a corto plazo de las previsiones de los planes de ordenación territorial y, en su caso, de las directrices de ordenación territorial, aunque excepcionalmente también pueden ser autónomos.
Sus funciones son:
– Concretar y programar las actuaciones de incidencia territorial previstas en los instrumentos de ordenación territorial de rango superior, aunque en casos excepcionales, debidamente justificados, puedan plantearse de forma autónoma, en cuyo caso deben concretar y programar sus propias actuaciones.
– Concretar, con las distintas Administraciones y organismos implicados, los compromisos económicos específicos que les corresponden y su distribución temporal, en coherencia con las previsiones presupuestarias de los mismos.
– Señalar plazos y calendario de desarrollo de proyectos y obras a ejecutar.
Estos programas pueden desarrollarse directamente mediante proyectos de ejecución o mediante instrumentos de planeamiento urbanístico de desarrollo, cuando se trate de actuaciones urbanísticas en sentido propio. Estas actuaciones y costos previstos en los programas han de incorporarse a los presupuestos de las distintas administraciones públicas comprometidas y a otros instrumentos de planificación económica regional. El planeamiento urbanístico municipal debe respetar las previsiones de los programas de actuación territorial, que han de prevalecer sobre aquel y ser directamente operativos.
b) Instrumentos excepcionales de ordenación del territorio:
a. Actuaciones de interés regional. Son las que deban beneficiar a la Región en el ámbito de los servicios públicos, la economía, la conservación del medio ambiente y del patrimonio histórico y la mejora de la calidad de vida y, en general, las encaminadas al logro de los objetivos generales de la ordenación del territorio, y que por su magnitud, importancia o especiales características trascienda el ámbito municipal.
El interés regional ha de declararse por el Consejo de Gobierno.
La actividad territorial y urbanística directa y propia de la Comunidad Autónoma se puede realizar de forma excepcional mediante estas actuaciones aunque la forma ordinaria sea el desarrollo de planes y programas o el planeamiento urbanístico. Se pueden promover y desarrollar por iniciativa pública o privada.
Pueden ser objeto de declaración las siguientes actividades:
– La ordenación y gestión de zonas del territorio para facilitar el desarrollo económico y social de la Región, mediante actuaciones en materia de vivienda, actividades económicas, infraestructuras, dotaciones, equipamientos y servicios y otras análogas.
– La implantación territorial de proyectos de infraestructuras, dotaciones e instalaciones de interés comunitario y alcance supramunicipal.
Las actuaciones tienen carácter inmediato o diferido, siendo las primeras aquéllas cuyo inicio esté previsto en los siguientes dos años desde su declaración, y diferidas las que tengan previsto su inicio en 5 años. Su desarrollo puede ser directamente o a través de concursos públicos que al efecto se convoquen. Igualmente mediante convenios de colaboración y, en su caso, constitución de consorcios, pueden asociarse para la gestión las administraciones públicas y particulares interesados.
Antes de la tramitación de estas actuaciones se puede solicitar un informe de viabilidad, que no puede condicionar las facultades de declaración del órgano competente. Una vez declarada la actuación sus determinaciones vinculan a los instrumentos de ordenación del territorio y al planeamiento urbanístico municipal, para lo que así se determine en el acuerdo de aprobación definitiva y declaración:
– Producir su modificación automática desde el momento de su declaración.
– Desarrollarse a través del correspondiente planeamiento urbanístico y diferir la definición de las obras de urbanización y la gestión a la redacción del instrumento que corresponda.
La declaración puede llevar aparejada la declaración de utilidad pública e interés social y la necesidad de urgente ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes a los fines de expropiación y de ocupación temporal que resulten afectados, incluida la de las conexiones exteriores con las redes de infraestructuras y servicios generales, y la atribución al promotor de la condición de beneficiario de la citada expropiación.
Estas actuaciones caducan en los siguientes casos:
– Incumplimiento de los plazos de ejecución sin causa justificada.
– Subrogación de tercero sin autorización expresa.
– Realización de la ejecución contraviniendo las previsiones contenidas en la declaración.
Una vez producida la caducidad la Administración puede asumir directamente la gestión de la ejecución mediante cualquiera de los sistemas de actuación pública o, indirectamente, mediante concesión, previo procedimiento en el que se promueva la concurrencia. Sin embargo, si decide no asumir la gestión, se producen automáticamente los siguientes efectos:
– Los terrenos afectados recuperan su clasificación y calificación originaria.
– La persona física o jurídica responsable de la ejecución debe reponer los terrenos al estado que tuvieran antes del inicio de la actuación y perder, en su caso, la garantía que tuviera constituida.
– Los titulares de los terrenos que hubieran sido objeto de expropiación para la ejecución de la actuación, pueden solicitar su reversión.
La caducidad no da lugar, por sí sola, a indemnización alguna.
c) Instrumentos complementarios de ordenación del territorio:
a. Sistema territorial de referencia. Contiene información y análisis sobre las variables que en su conjunto configuran la organización territorial de la Región, sobre sus tendencias y sobre los planes que las regulen. En él deben publicarse los distintos instrumentos de ordenación del territorio y del litoral, en sus distintas fases de tramitación, durante los periodos legales de exposición al público, así como los estudios territoriales realizados por las distintas administraciones públicas. Este sistema debe actualizarse permanentemente como consecuencia de la aprobación de nuevos instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos o de los planes y actuaciones con incidencia en el territorio.
Los distintos departamentos con proyección territorial deben facilitar cuanta información sea disponible, preferentemente mediante conexión telemática, en el plazo de 2 meses desde dicha petición. Igualmente los ayuntamientos han de colaborar con la administración regional a estos efectos, sin perjuicio de que los ayuntamientos que dispongan de servicios de mapa interoperables que proporcionen a través de ellos el acceso a dicha documentación.
b. Cartografía regional. Ha de establecerse por la consejería competente en materia de ordenación del territorio con objeto de establecer la cartografía oficial y desarrollar un plan cartográfico regional y los programas de producción cartográfica que procedan. Para su elaboración debe utilizarse la cartografía oficial disponible.
El Registro regional de cartografía es el órgano administrativo que garantiza la fiabilidad e interoperabilidad de los datos geográficos oficiales de la Región de Murcia.
El Plan cartográfico regional es el instrumento de planificación de la producción cartográfica oficial de la Región de Murcia.
c. Estudios de impacto territorial. Es el documento técnico complementario de los instrumentos de los instrumentos de ordenación territorial y de los de planeamiento para los que así se prevea. Debe comprender estudios y análisis que permitan predecir, valorar y corregir el posible impacto sobre la estructura territorial y los impactos sectoriales sobre la población y su situación socioeconómica, el medio ambiente y los recursos naturales, el sistema de núcleos de población y localización de actividades económicas, las infraestructuras, dotaciones, equipamientos y servicios y el patrimonio cultural.
d. Estudios de paisaje. Tienen por objeto el análisis y la evaluación del impacto que sobre el paisaje puede tener una actividad, actuación o uso concreto sobre el territorio, y las medidas a adoptar para su correcta integración, y deben realizarse en los supuestos que así se prevean expresamente en la normativa de los instrumentos de ordenación territorial y urbanísticos. Forman parte inseparable del proyecto o instrumento que corresponda.
Las determinaciones de todos los instrumentos anteriores vinculan a todas las administraciones públicas y a los particulares, prevaleciendo siempre sobre las determinacones del instrumento de rango inferior.
El acuerdo de aprobación inicial de los instrumentos puede llevar aparejada la adopción de las siguientes medidas cautelares:
a) La suspensión del otorgamiento de autorizaciones y licencias en las áreas del territorio cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente.
b) La suspensión de la tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico.
La suspensión, en cualquiera de los dos casos, se extingue con la aprobación definitiva del instrumento de ordenación territorial.
Estas medidas cautelares tienen una duración máxima de 1 año, prorrogable otro año más, sin que su duración en ningún caso pueda exceder de 2 años, transcurridos los que no tienen efectos sobre el régimen urbanístico vigente.
Asimismo, la aprobación de estos instrumentos puede llevar aparejada la declaración de utilidad pública e interés social y la necesidad de ocupación a efectos de expropiación forzosa y ocupación temporal de los bienes y derechos que resulten afectados o que se deriven de los proyectos y obras cuya ejecución se haya previsto realizar.

Instrumentos de ordenación del litoral

La ordenación del litoral se refiere a la parte terrestre del dominio público marítimo-terrestre y sus zonas contiguas, así como la regulación de su régimen de usos y de las obras de utilidad pública que se deriven de los mismos, con la finalidad de proporcionar una respuesta integrada para la planificación y gestión del litoral, desarrollándose de forma coordinada con la planificación espacial marítima y los instrumentos de ordenación territorial.
Su ámbito de aplicación es la zona costera de los municipios litorales de la Región de Murcia.
Los instrumentos de ordenación son los planes de ordenación de playas. Vinculan a todas las administraciones públicas y a los particulares, prevaleciendo siempre sobre las determinaciones del instrumento de rango inferior y sobre los planes urbanísticos municipales que, en caso de contradicción, deben adaptarse en plazo y contenido a aquéllos. Tienen por finalidad la ordenación de las playas en orden a su homogeneización, compatibilización de usos, mejora de infraestructuras, establecimiento de paseos y sendas marítimas, accesos, aparcamientos y puntos de entrada y salida de embarcaciones.
Su elaboración corresponde a la consejería competente en materia de ordenación del litoral. La aprobación inicial al director general competente y la definitiva al consejero competente en materia de ordenación del litoral.
El régimen de autorizaciones y sanciones, así como la emisión de informes en los procedimientos de deslinde, concesiones y demás supuestos previstos en la legislación de costas relativos al litoral son competencia del director general competente
El régimen de infracciones y sanciones es el previsto en la legislación de costas.
Los proyectos sobre ocupación o utilización de terrenos para la realización de obras de utilidad pública exigen una primera formulación del proyecto básico o de ejecución, en el que se fijen las características de las instalaciones y obras, la extensión de las zonas a ocupar o utilizar y las demás especificaciones que se determinen reglamentariamente. Su aprobación implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes a los fines de expropiación y de ocupación temporal y de los bienes y derechos comprendidos en el replanteo del proyecto y en las modificaciones de obras que puedan aprobarse posteriormente.

Estrategias territoriales

Tienen por objeto la gestión integral del territorio desde una perspectiva amplia y global que tome en cuenta la interdependencia y diversidad de los sistemas territoriales y naturales, las actividades humanas y la percepción del entorno, estableciendo políticas de protección, regulación y gestión, mediante procesos participativos y de coordinación de todos los agentes sociales e institucionales para lograr sus objetivos específicos.
Se incluyen la estrategia del paisaje y la estrategia de gestión integrada de zonas costeras.
La estrategia del paisaje tiene como objetivo reconocer el paisaje como expresión de la diversidad del patrimonio común cultural, residencial, industrial y natural, aplicar políticas de protección, gestión y ordenación de paisaje, establecer procedimientos de participación pública, e integrar el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanística. Puede desarrollarse mediante líneas de acción y actuación para la consecución de sus objetivos.
La estrategia de gestión integrada de zonas costeras se lleva a cabo sobre la base de una perspectiva amplia y global, que tome en cuenta la interdependencia y disparidad de los sistemas naturales y las actividades humanas que tengan incidencias en las zonas costeras, y a largo plazo que tenga en cuenta el principio de cautela y las necesidades de las generaciones actuales y futuras. Además ha de tener en cuenta la gestión modulada en un proceso gradual que facilite las adaptaciones según surjan problemas y evolucionen los conocimientos, las características locales y la gran diversidad de las zonas costeras, los procesos naturales y el respeto a la capacidad de carga de los ecosistemas y la participación de todas las partes interesadas e instancias administrativas competentes, así como cualquier instrumento destinado a facilitar la coherencia entre los objetivos de la política sectorial y entre la ordenación y la gestión.

Tramitación de los instrumentos de ordenación del territorio, planes de ordenación de playa y estrategias territoriales

Su tramitación y aprobación se sujeta a los siguientes trámites.
1.- Competencia. Se atribuye a los siguientes órganos:

2.- Sometimiento a evaluación ambiental. Los instrumentos de ordenación territorial y las estrategias territoriales se deben someter a evaluación ambiental estratégica ordinaria, mientras que los planes de ordenación de playas y las modificaciones de los instrumentos de ordenación territorial se someten a evaluación ambiental estratégica simplificada.
3.- Información pública. Se realiza mediante la publicación de los anuncios en BORM y en la sede electrónica del órgano que la haya acordado.
4.- Tramitación. Cuando los trabajos de elaboración hayan adquirido el suficiente grado de desarrollo que permita formular un avance con los criterios, objetivos y soluciones generales, la dirección general ha de someterlo a información pública durante un mes. Simultáneamente se realiza el trámite de consultas y se solicitan los informes pertinentes. A la vista de los resultados ha de disponer lo conveniente para la elaboración del plan.
Terminada la fase de elaboración del instrumento se puede acordar la aprobación inicial que ha de contener el estudio ambiental estratégico y el resto de instrumentos complementarios precisos. Esta documentación se somete a un trámite de información pública de 2 meses mínimo y simultáneamente al trámite de consultas previsto en la legislación ambiental. Estos informes y consultas han de evacuarse en el plazo de 2 meses, cuando no esté fijado un plazo expreso mayor.
A la vista de los resultados anteriores se procede a la aprobación provisional y el instrumento se remite al órgano ambiental para la formulación de la declaración ambiental estratégica.
El consejero competente puede someter, de forma parcial, a nueva información pública las modificaciones introducidas en el acuerdo de aprobación provisional en las áreas que se delimiten.
La resolución definitiva debe adoptar la forma de decreto.
Los planes de ordenación de playas y las modificaciones de los instrumentos previstos han de sujetarse al mismo procedimiento anterior. En los casos en que el trámite ambiental haya finalizado con el pronunciamiento de que el plan no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, la tramitación debe cumplir las siguientes reglas:
a) La aprobación inicial se somete a información pública de 1 mes y no es necesario llevar a cabo el trámite de consultas.
b) No es necesaria la aprobación provisional.
5.- Publicación. La aprobación definitiva de los instrumentos debe publicarse en BORM y en la sede electrónica del órgano que los haya aprobado.
6.- Vigencia. Los instrumentos de ordenación del territorio tienen vigencia indefinida, salvo que expresamente se especifique un plazo o las circunstancias para su revisión.

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