La interposición del recurso de inconstitucionalidad contra varios preceptos de la LSCANA se basa en la invasión de competencias estatales establecidas en materia de protección del medio ambiente y régimen local, por vulneración de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad y autonomía local.
Los vicios de inconstitucionalidad que se alegan plantean un supuesto de lo que se denomina inconstitucionalidad mediata o indirecta por derivar la posible infracción, no de las prescripciones establecidas en la Constitución, sino de los preceptos básicos estatales dictados en su aplicación (TCo 7/2012).
a) El recurso de inconstitucionalidad impugna los preceptos que regulan, respectivamente, la delimitación y ordenación del suelo rústico de asentamiento; los derechos de las personas propietarias de suelo rústico y la definición de suelo urbano (LSCANA art.35, 36.1.a) y 46.1 y 3).
1. Se cuestiona la delimitación de los en los asentamientos rurales en los procesos de urbanización al atribuirle una vis expansiva de la acción urbanizadora. Esta extensión está amparada por Const art.149.1.13 y 23 que permiten que el Estado, aunque no pueda imponer un determinado modelo territorial o urbanístico a las comunidades autónomas, sí que puede incidir o encauzar el mismo mediante directrices y normas básicas que ellas han de respetar. Dentro de esos parámetros, las comunidades autónomas pueden optar por el modelo concreto de ordenación territorial y urbanística, por ello cuando la Comunidad Autónoma de Canarias en LSCANA art.35 delimita y ordena los asentamientos de población en suelo rústico, ello no entra en colisión con la legislación básica estatal ni disminuye el nivel de protección ambiental establecido con carácter común para todo el territorio estatal.
2. Los derechos de los propietarios de suelo rústico están previstos en LSCANA art.36.1.a). Este artículo se impugna en relación con LSCANA art.63.1 relativo a la autorización de los usos que no estén expresamente previstos ni prohibidos por el planeamiento pero solo en relación con los derechos de los propietarios de suelo rústico que pueden ejecutar actos tradicionales propios de la actividad rural utilizando las instalaciones que sean precisas y sin perjuicio del carácter autorizado desde la ley de los actos subsumibles.
La cuestión que se plantea es si admitir esta teoría de los actos subsumibles puede suponer una vulneración de la Constitución, al rebajar el nivel de protección exigido para las construcciones de nueva planta, un control administrativo como es la exigencia de autorización previa y el régimen de silencio administrativo negativo para la implantación de instalaciones de nueva planta en suelo rústico no sujeto a transformación urbanística.
El reconocimiento del derecho de ejecución de las instalaciones no exime, sin embargo, de los controles administrativos que sean precisos. En todo caso, el acto de realización, ejecución o implantación de instalaciones de nueva planta en suelo rústico, no susceptible de transformación urbanística, está sujeto a un previo control administrativo -autorización- y a un régimen de silencio administrativo negativo.
No se puede considerar inconstitucional.
3. En el concepto de suelo urbano se prevé que el requisito de integración en una malla urbana se cumple cuando “sean susceptibles de integrarse”, sin concretar más criterio, lo que rebaja el nivel de protección exigido por la Constitución (LSCANA art.46.1. y 3). El Estado puede establecer categorías de clasificación del suelo como premisa o presupuesto necesario para configurar el régimen de derechos y deberes correspondientes a cada clase de suelo, sin que ello, pueda predeterminar un concreto modelo urbanístico y territorial (TCo 148/2012).
Por todo ello, la regulación autonómica es conforme con la ordenación constitucional.
b) Se definen como usos ordinarios un conjunto variado de usos y actividades sobre el suelo rústico, que por su naturaleza no pueden tener la consideración, so pena de convertir a esta categoría de suelo rústico en una suerte de cajón de sastre (LSCANA art.59, 60.3 a 6, 61.1, 65.2 y 68.3 por vulneración mediata de Const art.149.1.23 por infracción de TRSLRU art.20.1.a). Y, dado que todo suelo rural, y no solo aquel objeto de especial protección, goza de un valor ambiental, se contraviene LS/15 art.3 y 13.1.
El precepto impugnado se limita a establecer un criterio básico para la utilización del suelo que debe ser asumido por el legislador urbanístico autonómico y por la propia Administración planificadora en el contenido específico de cada uno de los instrumentos de planificación territorial y urbanística previstos. Por este motivo, la regulación canaria no infringe la legislación estatal.
La impugnación relativa a la vulneración de LS/15 art.13 exige referirse a los usos previstos en el precepto básico estatal, teniendo en cuenta que la facultad de edificar no es ajena a la propiedad del suelo en situación básica rural y que corresponde a las comunidades autónomas la regulación de los usos en el suelo rural sin que ello se limite a la fijación de los límites de aquellos usos, sino que ha de abarcar la definición misma de los usos y aprovechamientos (TCo 143/2017). Por ello, el hecho de que un concreto tipo de actividad o uso (y con ello, las construcciones o instalaciones vinculadas) no figure entre los previstos expresamente no implica, necesariamente, la imposibilidad de que sea calificado de uso ordinario o primario del suelo rural, pues su regulación concreta corresponde, entre otros, al legislador urbanístico autonómico.
Debe analizarse la impugnación de cada uno de los usos ordinarios, complementarios o excepcionales regulados por la ley canaria:
• Uso extractivo y de infraestructuras (LSCANA art.59.1). No hay disposición constitucional que impida que en los terrenos clasificados como suelo rústico de protección hidrológica, minera o de infraestructuras, e incluso como suelo rústico común ordinario, estos usos tengan carácter de ordinarios. Otra cosas es que la intensidad o su desarrollo respondan a una explotación racional de los recursos naturales que no ponga en peligro el valor ínsito a todo suelo rústico. En todo caso, lo que hay que aplicar son los mecanismos para controlar el eventual impacto ambiental. No hay contradicción con la legislación básica estatal.
• Actividades, construcciones e instalaciones agroindustriales de transformación y comercialización (LSCANA art.59.2). Están insertas o forman parte de explotaciones vinculadas a usos propios del medio rural, ya sean tradicionales o innovadoras. Tienen carácter complementario a las explotaciones a las que se vinculan. No hay incumplimiento de la vinculación al medio rural exigida por el legislador básico estatal, ni disminución del nivel de protección medioambiental exigido. No hay contradicción con la legislación básica estatal.
• Usos complementarios (LSCANA art.59.2.b) y 61.1). Se regulan actividades complementarias de la principal actividad agropecuaria y se establecen límites que avalan este carácter subordinado o vinculado. Conformidad con la Constitución.
• Usos ordinarios específicos (LSCANA art.60). El legislador canario permite autorizar como usos ordinarios el uso deportivo al aire libre, con determinadas condiciones, y el uso científico vinculado a actividades propias de instituciones científicas y universitarias compatible con los valores del suelo en cuestión. En este caso no hay contradicción con la legislación básica estatal si se vinculan a la utilización racional de los recursos naturales preservando los valores del suelo rústico.
Sin embargo los otros dos supuestos de usos ordinarios específicos que prevén autorizar como ordinarios, actividades e instalaciones vinculadas al uso pesquero, exige tener en cuenta que una cosa es consentir unos usos pesqueros de corte más o menos tradicional y de reducido impacto, y otra bien distinta permitir la construcción o el mantenimiento de instalaciones ubicadas habitualmente en el ámbito territorial de un puerto y que tienen como finalidad facilitar las actividades propias y específicas de aquel. Se pretende permitir como ordinarios específicos usos que tienen como finalidad real desarrollar o, en su caso, ampliar instalaciones portuarias ya existentes. La consideración de los usos del suelo rústico que se permiten en el precepto impugnado como ordinarios no se adecua a las exigencias fijadas por el legislador estatal en LS/15 art.13.1 al incumplir la regla común de protección del medio ambiente, sin que sea suficiente que la legislación urbanística se remita a la conformidad de esos usos con la normativa costera y portuaria. Se consideran inconstitucional y nulo LSCANA art.60.5.
Asimismo autorizar como uso ordinario no solamente el traslado, sino también la nueva construcción de edificios en situación de fuera de ordenación afectados por una obra pública, no se justifica ni por el carácter menos gravoso para la hacienda pública, frente al pago del justiprecio expropiatorio, ni por favorecer la ejecución de la obra pública desde la perspectiva de la preservación del valor intrínseco a todo suelo rústico. Esta excepcionalidad lleva a considerar inconstitucional y nulo LSCANA art.60.6.
• Actos de ejecución de sistemas generales y de proyectos de obras o servicios públicos por un procedimiento singular (LSCANA art.65.2 y 68.3).
En estos preceptos no se elimina la excepcionalidad de los proyectos u obras, sino que solamente establecen para su autorización un procedimiento diferente por lo que no existe contradicción con la normativa estatal.
c) Se impugnan también varios preceptos en los que se regula la elaboración y aprobación de los distintos instrumentos de planificación ambiental y de ordenación territorial y urbanística, cuestionándose el papel atribuido a los cabildos insulares en la elaboración de aquellos y la limitación de la intervención autonómica en la emisión de un i informe (LSCANA art.94.3, 102.1, 103.4, 114.1m 122.3, 128 d), 144.3, 154).
En estos casos se alega la infracción constitucional por limitar la intervención de la comunidad autónoma a la emisión de un informe, en unos casos preceptivo y vinculante sobre cuestiones sectoriales y no de legalidad, en otros no vinculante y en otros a la recepción de una simple comunicación.
En numerosas sentencias se ha admitido que las comunidades Autónomas tienen que especificar las atribuciones de los entes locales teniendo en cuenta el alcance o intensidad de los intereses locales y supralocales implicados (TCo 159/2001). Siempre que haya este respeto, los preceptos impugnados son constitucionales.
d) La impugnación del régimen jurídico de los proyectos de interés insular o autonómico sobre la infracción de LS/15 art.20.1.a) se desestima por cuanto que se regulan, excepcionalmente, actos y usos específicos que sean de interés público o social dado el carácter estratégico de su objeto, su justificación basada en necesidades sobrevenidas o urgentes y el carácter público de la iniciativa (LSCANA art.123 y 126).
La prevalencia que se otorga a las determinaciones de los proyectos citados y que se entiende vulnera la Constitución, no se refiere a los casos en los que el plan insular de ordenación tenga el carácter de plan de ordenación de los recursos naturales, con las determinaciones y alcance fijados por la legislación estatal. Por ello LSCANA art.126 es plenamente constitucional.
En los asuntos de competencia autonómica que atañen a los entes locales, la comunidad autónoma goza de libertad de configuración a la hora de distribuir funciones, siempre que, en todo caso, se asegure el derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios en el gobierno y Administración (TCo 154/2016). Por este motivo no hay vulneración del principio de autonomía municipal si existe una clara delimitación de las actuaciones integrales estratégicas. Sin embargo, los proyectos de interés insular o autonómico que tengan por objeto la transformación física del suelo para conseguir determinadas finalidades consideradas estratégicas, pero que son definidas de forma abierta o indeterminada implican un debilitamiento del principio de autonomía municipal carente de razón suficiente. Por ello hay que declarar inconstitucional y nulo LSCANA art.123.4. Los demás son constitucionales (LSCANA art.123.3 y 126).
e) La regulación del régimen jurídico de la evaluación ambiental estratégica de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente es objeto de recurso en los siguientes puntos:
• LSCANA art.150.4. Se desestima por no tener los estudios de detalles efectos significativos sobre el medio ambiente que impliquen un menor nivel de protección.
• LSCANA art.154.1. Se alega inconstitucionalidad de la norma por lo que en ella “no se regula”, lo cual no es función del Tribunal Constitucional.
• LSCANA art.165.3. Es conforme a la Constitución por cuanto que se permite que en el marco de la legislación básica del Estado sean objeto de evaluación ambiental estratégica simplificada las modificaciones menores de los instrumentos de ordenación.
f) Se impugna en relación con los espacios naturales protegidos. Constituyen el soporte de un título competencial distinto del que cobija la protección del medio ambiente y no habiéndose reservado el Estado competencia alguna respecto de tales espacios, resulta posible que esa materia pueda corresponder a las comunidades autónomas. Por lo tanto no hay infracción de la norma básica estatal (LSCANA art.184.3).
g) Se impugna en cuanto a la reclasificación de suelos urbanizados no sectorizados por vulnerar directamente Const art.149.1.23 (LSCANA disp.trans.1ª).
La supresión de la categoría de suelos urbanizables no sectorizados lleva al legislador canario a optar por su reclasificación como suelo rústico común de reserva. Por otra parte se permite, excepcionalmente, que algunos de estos suelos puedan ser alternativamente reclasificados como urbanizables sectorizados siempre que sean indispensables para atender necesidades municipales que hayan sido justificadas previo informe del pleno del ayuntamiento e informe del cabildo insular, cuando se trate de suelos no sectorizados turísticos o estratégicos, dada la concurrencia, en estos casos, de un interés supramunicipal. Estas razones llevan a entender conforme a la Constitución al precepto impugnado.
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