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Gestión urbanística y ejecución del planeamiento. Disposiciones generales. Canarias


Principios y contenido

El D Canarias 183/2018 surte efectos desde el 9-2-2019.
En los casos de disconformidad de los proyectos de construcción, modificación y ampliación de las instalaciones de generación, transporte o distribución de energía eléctrica con el planeamiento territorial o urbanístico en vigor o en su ausencia, el Gobierno de Canarias ha de decidir si procede o no su ejecución del proyecto y, en el primer caso, precisar los términos de la ejecución y ordenar la iniciación del procedimiento de modificación del planeamiento territorial o urbanístico.
El transcurso de los plazos fijados en la decisión adoptada por el Gobierno de Canarias sin que se inicie por parte de la entidad local correspondiente el procedimiento de modificación del planeamiento territorial o urbanístico afectado, habilita a la consejería competente en materia de ordenación territorial y urbanística a proceder a la modificación omitida, en sustitución de los municipios o de las islas correspondientes por incumplimiento de sus deberes de acuerdo con el D Canarias 181/2018 art.110 y LSCANA art.167.4.
La actividad de gestión y ejecución del planeamiento es el proceso de materialización de las determinaciones contenidas en los distintos instrumentos de ordenación a fin de posibilitar la transformación registral y física de las fincas afectadas, de acuerdo con la ordenación pormenorizada, basándose en la aplicación de los siguientes principios:
• Deber de materializar las determinaciones incluidas en el instrumento de ordenación que habilita la gestión y ejecución;
• Deber de impedir la desigual atribución de cargas y beneficios en situaciones iguales;
• Obligación de garantizar la adecuada participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la actividad urbanística;
• Obligación de dar publicidad en el proceso de elaboración de los instrumentos de gestión y ejecución; y
• Obligación de realizar la transformación registral y física del suelo afectado de acuerdo con las determinaciones de la ordenación pormenorizada que se ejecuta.
La actividad de gestión y ejecución solo puede realizarse por la Administración, por el particular o por una entidad urbanística con legitimación para ello y de acuerdo con el sistema de ejecución elegido. A la Administración pública le corresponde la actividad de gestión en los sistemas de ejecución pública y en los sistemas generales y a los particulares los de ejecución privada.
La intervención de las Administraciones públicas comprende:
– la dirección, inspección y control de la actividad de gestión y ejecución para asegurar que se produzca de acuerdo con los instrumentos de ordenación y gestión;
– la determinación de la forma de gestión de su propia actividad y la realización de las obras de urbanización y edificación, o de las obras públicas ordinarias pertinentes cuando el sistema de ejecución sea público, pudiendo utilizar para la gestión de la actividad de ejecución todas las formas y modalidades admitidas por la legislación urbanística y ordenación territorial;
– la ejecución de los sistemas generales y dotaciones públicas;
– la organización temporal de la ejecución cuando no se contenga en el planeamiento;
– la delimitación de la unidad de actuación, la elección del sistema de ejecución y, en el caso de los sistemas generales, la fijación de las fases y del procedimiento de realización de las obras;
– la conservación de las obras de urbanización y de la edificación, cuando no corresponda a entidad urbanística constituida al efecto.
Las actuaciones que comprende la actividad de ejecución son:

Actuaciones de nueva urbanización
Implican la transformación de suelo de la situación de rural a la de urbanizado para crear, junto con las correspondientes infraestructuras y dotaciones públicas, parcelas aptas para la edificación o uso independiente y conectadas funcionalmente con la red de los servicios exigidos por la ordenación territorial y urbanística en ejecución del planeamiento pertinente.
Actuaciones sobre el medio urbano
Tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos.
Se incluyen las actuaciones de regeneración y renovación urbanas y las actuaciones de rehabilitación edificatoria, reforma o renovación urbana y actuaciones de dotación.
Actuaciones sobre asentamientos y zonas con alto grado de degradación
Actuaciones de transformación urbanística determinadas en el planeamiento sobre núcleos tradicionales legalmente asentados en el medio rural o en zonas con alto grado de degradación, en los cuales podrá modularse el cumplimiento de los deberes urbanísticos.

Organización temporal

La organización temporal se ajusta al siguiente cuadro:

Plazos que han de ser fijados por el planeamiento urbanístico
Presentación a trámite de:
– instrumentos que fijen la ordenación pormenorizada de los sectores o ámbitos que señale el planeamiento;
– instrumentos o proyectos necesarios para la ejecución material de la misma ordenación pormenorizada
– instrumentos de gestión urbanística que desarrollen los diferentes sistemas de ejecución;
– la realización de las obras de urbanización precisas para la ejecución de la ordenación pormenorizada; y
– solicitud de la licencia de edificación de los terrenos que tengan la condición de solar, así como para el inicio y terminación de las obras de edificación.
Plazos subsidiarios por si el planeamiento no los prevé
– presentación a trámite de la iniciativa para el establecimiento del sistema de ejecución privada: 4 años desde la entrada en vigor del planeamiento;
– cumplimiento de los deberes de cesión y distribución equitativa de beneficios y cargas: 2 años desde el establecimiento del sistema de ejecución privada o del inicio del procedimiento en el sistema de cooperación;
– realización de las obras de urbanización: 2 años desde el inicio de las obras que deben comenzar en el plazo de 1 año desde la aprobación de este último;
– solicitud de licencia de edificación en actuaciones de nueva urbanización: 2 años desde la recepción de las obras de urbanización;
– solicitud de licencia de edificación en actuaciones sobre medio urbano: 2 años desde la recepción de las obras de urbanización de la actuación;
– solicitud de licencia de edificación en parcelas en suelo urbano consolidado no sujetas a actuación urbanística: 2 años desde la entrada en vigor del planeamiento que la legitime;
– comienzo de las obras de edificación: 4 años desde el otorgamiento de la licencia, cuando ni el planeamiento ni la resolución de otorgamiento de dicha licencia establezcan un plazo máximo; y
– conclusión de las obras de edificación: 4 años desde el comienzo de las obras si ni el planeamiento ni la resolución de otorgamiento de la licencia establecen un plazo máximo.

El vencimiento de los plazos máximos no impide la presentación a trámite de los instrumentos ni la continuación de las obras, sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar expediente de declaración de incumplimiento. Si la actividad de ejecución es privada, la Administración actuante puede cambiar el sistema establecido para la ejecución y, en su caso, la ejecución por sustitución; sin perjuicio de la potestad de la Administración de ejercer su potestad de modificación del instrumento de ordenación y de la facultad de reclasificar a suelo rústico, una vez transcurridos 5 años desde la aprobación de la ordenación pormenorizada, del sector o unidad de actuación sin que se hubiera presentado iniciativa para la determinación del sistema, previa audiencia y ponderación de los intereses concurrentes y sin derecho a indemnización, desafectando los sistemas generales adscritos.
El transcurso de los plazos sin cumplimiento de las obligaciones no es causa de indemnización si, con posterioridad, se altera la ordenación o las condiciones de ejecución del planeamiento. En el caso de incumplir el plazo para solicitar la licencia de edificación no sólo determina la declaración de incumplimiento sino la incoación del procedimiento de ejecución forzosa de la edificación por sustitución del propietario mediante concurso público convocado al efecto.

Modalidades de gestión

La Administración de la Comunidad Autónoma puede utilizar las modalidades de gestión admitidas por la legislación de régimen jurídico y de contratación de las Administraciones públicas y de régimen local. En concreto, se puede ejercer la actividad de gestión mediante:
• Un órgano ya existente.
• Creando un órgano diferenciado que adopte la forma de gerencia de urbanismo, sin personalidad jurídica propia.
• Creando un ente instrumental dotado de personalidad jurídica propia e independiente que puede ser: organismo autónomo de carácter gerencial o la sociedad mercantil de capital íntegramente público o mixto, de duración limitada o por tiempo indefinido, y con carácter general o sólo para determinadas actuaciones. Pueden tener por fines la redacción, gestión y ejecución del planeamiento, la consultoría y asistencia técnica, la prestación de servicios o la actividad urbanizadora.
• Mediante cualesquiera otros instrumentos que permita la legislación en materia de régimen jurídico o de contratación de las Administraciones públicas y de régimen local. Para ello puede actuar en colaboración o con el apoyo de otras Administraciones Públicas utilizando para ello, bien las técnicas de alteración intersubjetiva del ejercicio de la competencia o su ejercicio de carácter intersubjetivo, o bien los mecanismos de participación conjunta interadministrativa.
Cuando la gestión de un convenio de colaboración y de cooperación para la gestión y ejecución del planeamiento haga necesario crear una organización común, puede adoptar la forma de consorcio urbanístico dotado de personalidad jurídica propia y que ejerza las funciones y actividades que no excedan de la capacidad de las Administraciones consorciadas.
• Por la delegación de competencias a las Administraciones territoriales, a entidades públicas de carácter gerencial creadas por ellas y a consorcios urbanísticos.
• Suscribiendo convenios para utilizar órganos de otras administraciones o de los organismos dependientes o adscritos a ellas.
• Encomendar la realización de tareas a sociedades creadas por ellas mismas o por otras Administraciones.

Participación de los particulares

La participación de los particulares en la actividad de gestión y ejecución puede tener lugar:

En régimen de colaboración con las Administraciones Públicas
Mediante la participación en consorcios, sociedades mixtas o entidades urbanísticas de cooperación
En régimen de adjudicatarios de la gestión y ejecución del planeamiento
Directamente o a través de sociedades mercantiles constituidas al efecto, o de entidades urbanísticas de gestión, según el sistema de ejecución privada que se establezca y la forma de gestión que adopten
Asumiendo directamente la ejecución material del planeamiento para el cumplimiento total de los deberes y obligaciones derivados del régimen del suelo y de la ordenación urbanística
Sistema de concierto de propietario único

La participación de los particulares pueden participar en la actividad pública de gestión mediante:
– sociedades urbanísticas mixtas; o
– consorcios urbanísticos con incorporación de particulares que no tengan ánimo de lucro.
También pueden participar en las entidades urbanísticas o en las sociedades mercantiles de capital mixto previstas específicamente para el desarrollo del sistema de ejecución pública por cooperación.
Igualmente pueden las Administraciones públicas y sus organismos dependientes o adscritos, los consorcios y las entidades mercantiles creadas por aquellas, suscribir convenios con particulares, colectivos sociales y asociaciones profesionales o empresariales con fines de colaboración y de cooperación en la gestión y ejecución del planeamiento.

Unidades de ejecución

La unidad de ejecución o actuación se define como una superficie de suelo, debidamente delimitado, que sirve de referencia para las operaciones jurídicas y materiales de ejecución de la ordenación pormenorizada que permita garantizar el cumplimiento conjunto de los deberes y obligaciones establecidos legalmente y la distribución equitativa y proporcional de los beneficios y cargas derivadas de la ordenación, incluido el coste de la gestión y ejecución. Se incluyen en este concepto:
• Los ámbitos de suelo urbano no consolidado que el planeamiento delimite y considere a efectos de su gestión y ejecución como una sola unidad de actuación o, en su caso, las unidades de actuación en las que el planeamiento divida dichos ámbitos.
• Los sectores de suelo urbanizable ordenado delimitados por el planeamiento y que se consideren a efectos de su gestión y ejecución como una unidad de actuación en sí mismos o, en su caso, las unidades de actuación en las que el planeamiento divida un sector de suelo urbanizable ordenado.
• Las unidades de actuación delimitadas por el planeamiento en suelo rústico de asentamientos rurales.
• Los ámbitos de suelo urbano sujetos a renovación urbana o rehabilitación.
• Los ámbitos delimitados como actuación de dotación en suelo urbano consolidado.
Para el ejercicio de la actividad de gestión y ejecución en unidades de actuación se requiere la previa aprobación del planeamiento que establezca la ordenación pormenorizada y la determinación del sistema de ejecución para su desarrollo. A su vez, en los ámbitos delimitados en suelo urbano no consolidado y en sectores de suelo urbanizable han de aplicarse las respectivas determinaciones del planeamiento sobre el aprovechamiento urbanístico correspondiente a cada ámbito y en las unidades delimitadas en suelo rústico de asentamientos rurales se aplican las disposiciones legales sobre condiciones y aprovechamiento urbanístico, las determinaciones de ordenación establecidas en el planeamiento que corresponda y la regulación específica contenida en la presente disposición.

Delimitación de unidades de ejecución

La delimitación de las unidades de actuación se realiza por el instrumento de planeamiento habilitado para ello, o su modificación, según la clase y categoría de suelo de que se trate. Se diferencia:
• En suelo urbano no consolidado y en asentamientos rurales pueden ser discontinuas, cuando con ello se facilite la ejecución del planeamiento, y siempre que se garantice la distribución equitativa de beneficios y cargas derivados de la ordenación entre los propietarios afectados.
• En suelo urbanizable no se pueden delimitar unidades de actuación dentro de un mismo sector cuyo aprovechamiento medio difiera entre sí en más de un 15%, salvo que se justifique una mayor diferencia de aprovechamiento para compensar el exceso que pueda existir con respecto a la asunción de cargas urbanísticas entre las distintas unidades de actuación.
• Si no es precisa la realización de obras de urbanización referidas a varias parcelas, su ámbito puede reducirse a la superficie de una sola parcela.
• La delimitación siempre ha de obedecer a la finalidad de hacer viable la ejecución del planeamiento, el cumplimiento de los deberes y obligaciones urbanísticas y la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los propietarias incluidos en su ámbito.
• En cualquier caso, al delimitar unidades de actuación deben aplicarse criterios de racionalidad y proporcionalidad, debiendo justificar su viabilidad técnica, económica y de gestión, así como la capacidad para garantizar en su caso el realojo de los ocupantes legítimos de vivienda que tengan derecho al mismo.
• Los instrumentos de gestión que desarrollen la unidad de actuación pueden realizar reajustes puntuales que no supongan una variación mayor del 5% de la superficie del ámbito delimitado por el planeamiento, sin que ello se considere modificación del mismo, cuando se deriven de una medición más precisa de las fincas incluidas en el ámbito, o se justifiquen por nuevos datos sobre la estructura de la propiedad o bien por exigencia de la definición o modificación del trazado y características del sistema viario general o local. Al suelo excluido se le asigna la clasificación, categorización, calificación y aprovechamiento urbanístico medio, que ostente el suelo colindante en el que se integra, en el caso de que este ostentar la clasificación de urbano o urbanizable; si el suelo colindante al que se integra la parte excluida fuera rústico tiene el régimen jurídico de esta clase y categoría de suelo, salvo que el suelo excluido cuente con los servicios urbanísticos propios del suelo urbano.
El planeamiento de desarrollo, que ordene pormenorizadamente un ámbito de suelo urbano no consolidado por la urbanización o un sector de suelo urbanizarlo, y los demás instrumentos de gestión pueden dividirlo en unidades de actuación, sin que ello implique modificación del planeamiento cuando se trate de reajustes justificados. Esta división puede realizarse de forma que el conjunto de todas las unidades delimitadas complete la totalidad del ámbito o sector correspondiente, admitiéndose únicamente que no queden incluidos en alguna unidad los terrenos de dominio público ocupados por sistemas generales o locales ya existentes que sean conformes con la ordenación prevista y con las determinaciones que sobre ellos establezca el planeamiento y no sea necesaria su renovación. En estos casos de división es necesario que el planeamiento justifique, expresamente, la incorporación a las distintas unidades de terrenos externos al sector, cuando se trate de la obtención de sistemas generales y, que el aprovechamiento proveniente de una misma finca registral externa al sector y adscrita al mismo se adjudique en una sola unidad de actuación.
La alteración de la delimitación de una o más unidades de actuación se ajusta a los siguientes trámites:

La redelimitación desvirtúa sustancialmente la ordenación prevista o altera el aprovechamiento medio del sector o ámbito más de un 15%
Se requiere la modificación del planeamiento de ordenación que haya establecido la delimitación de uno o más unidades de actuación.
La redelimitación no excede del 5% de la superficie del ámbito delimitado por el planeamiento
Se ha de cumplir lo dispuesto en D Canarias 183/2018 art.18.
La redelimitación excede del 5% del ámbito y no desvirtúa sustancialmente la ordenación prevista o no se altera el aprovechamiento medio del respectivo sector o ámbito en más de un 15%
El procedimiento sigue los siguientes trámites: presentación de la documentación oportuna, audiencia al propietario afectado y aprobación de la propuesta en el mismo acto en que se aprueba la iniciativa, en el que se indique la nueva delimitación.
Delimitación de unidades de actuación cuando resulte conveniente para viabilizar el desarrollo de ámbitos o sectores que no fueron divididos originariamente en unidades
La redelimitación altera el aprovechamiento medio en más del 15% de un sector o ámbito o se desvirtúa sustancialmente la ordenación prevista
Se precisa la modificación del planeamiento que la haya establecido.

La inclusión de terrenos en unidades de actuación produce los siguientes efectos:
– quedan vinculados al proceso urbanizador y edificatorio a desarrollar en cada caso y al cumplimiento de los deberes legales según el régimen jurídico aplicable;
– asumen, como carga y en la parte proporcional que corresponda, los gastos de gestión y ejecución de la actuación;
– los terrenos, para los que no se haya establecido el sistema de expropiación, quedan sometidos a las operaciones de reparcelación y distribución equitativa entre sus propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, para que se realice de acuerdo con el sistema de ejecución que se determine; y
– desde que entre en vigor el planeamiento que delimite la unidad, los terrenos incluidos en la misma quedan en situación de reparcelación, salvo que se declare su innecesariedad o se establezca el sistema de ejecución pública por expropiación, con prohibición del otorgamiento de licencias de parcelación y edificación hasta la firmeza en vía administrativa del instrumento reparcelatorio.

Elección de sistemas de actuación

Para cada ámbito o sector y, en su caso, unidad de actuación, el planeamiento urbanístico debe optar expresamente entre los sistemas de ejecución pública (cooperación, expropiación o ejecución forzosa) o privado (concierto, compensación y ejecución empresarial) especificando, en el caso de los públicos, el elegido, salvo que se trate del de ejecución forzosa.
El cambio de la opción no se considera modificación del instrumento de planeamiento.

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