En materia de evaluación ambiental se modifica la normativa anterior contenida en la LEA en lo referente a los principios reguladores de la evaluación ambiental, evaluación ambiental estratégica, evaluación de impacto ambiental de proyectos y consultas transfronterizas.
Principios reguladores de la evaluación ambiental
La regulación de la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente para garantizar un elevado nivel de protección ambiental y promover el desarrollo sostenible ha de sujetarse a unos principios que inspiran los procedimientos de evaluación ambiental y que si bien mantiene todos los previstos en LEA art.2 se incorporan el deber de ampararse en el principio de precaución y acción cautelar y en el de acción preventiva, corrección y compensación de los impactos sobre el medio ambiente.
La precaución y la acción cautelar se unen dado el interés comunitario de reforzar el enfoque de la evaluación de impacto ambiental, como instrumento preventivo, que contemple las amenazas y desafíos ambientales.
De la misma manera y con la finalidad de realizar la adaptación a la normativa comunitaria se obliga a las Administraciones públicas a ajustar sus actuaciones en esta materia a los principios de lealtad institucional, coordinación, información mutua, cooperación, colaboración y coherencia.
Frente a la genérica obligación anterior (L 21/2013 art.3) por la que, en las consultas, las Administraciones públicas deben garantizar la ponderación de la totalidad de los intereses públicos implicados, se especifica que aquellas, al estar interesadas en un plan, programa o proyecto debido a sus responsabilidades medioambientales específicas o a sus competencias autonómicas o locales han de ser consultadas sobre la información proporcionada por el promotor y sobre la solicitud de adopción, aprobación o autorización del plan, programa o proyecto. Obligación de emitir informes que ha de realizarse con la máxima diligencia posible y, en todo caso, dentro de los plazos establecidos al efecto como consecuencia de la aplicación de los principios de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de cooperación, colaboración y coordinación.
El ejercicio de las obligaciones debe hacerse de manera objetiva y con una adecuada separación de las funciones que puedan dar lugar a un conflicto de intereses cuando el órgano ambiental sea simultáneamente el órgano sustantivo o el promotor del plan, programa o proyecto, por este motivo los informes han de emitirse teniendo en cuenta lo siguiente:
• Si corresponde a la Administración General del Estado formular la declaración ambiental estratégica o la declaración de impacto ambiental o emitir el informe ambiental estratégico o el informe de impacto ambiental ha de consultarse preceptivamente al órgano que ostente las competencias en materia de medio ambiente de la Comunidad Autónoma afectada por el plan, programa o proyecto (desaparece la previsión de consultar al órgano competente en función de la ubicación territorial del plan, programa o proyecto.
• Cuando el órgano sustantivo sea simultáneamente el promotor del plan, programa o proyecto, el órgano sustantivo ha de realizar las actuaciones atribuidas al promotor en la ley.
• El órgano sustantivo ha de informar al ambiental de cualquier incidencia que se produzca durante la tramitación del procedimiento administrativo sustantivo de adopción, aprobación o autorización de un plan, programa o proyecto que tenga relevancia a los efectos de la tramitación de la evaluación ambiental, singularmente aquellas que supongan el archivo o la caducidad del procedimiento sustantivo.
Con respecto a las definiciones de las principales instituciones que regula la normativa en materia de evaluación ambiental se modifican las siguientes:
| Evaluación ambiental | Proceso a través del cual se analizan los efectos significativos que tienen o pueden tener los planes, programas y proyectos, antes de su adopción, aprobación o autorización sobre el medio ambiente, incluyendo en dicho análisis los efectos de aquellos sobre los siguientes factores: la población, la salud humana, la flora, la fauna, la biodiversidad, la geodiversidad, la tierra, el suelo, el subsuelo, el aire, el agua, el clima, el cambio climático, el paisaje, los bienes materiales, incluido el patrimonio cultural, y la interacción entre todos los factores mencionados. Incluye la evaluación ambiental estratégica de planes o programas y la de impacto ambiental para los proyectos y, en ambos casos, puede ser ordinaria o simplificada y con carácter instrumental respecto del procedimiento de aprobación o adopción de planes y programas y respecto a la autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa. |
| Impacto o efecto significativo | Alteración de carácter permanente o de larga duración de uno o varios de los factores que exigen la evaluación ambiental y, en el caso de espacios Red Natura 2000, si puede producir efectos apreciables para empeorar los parámetros que definen el estado de conservación de los hábitats o especies objeto de conservación en el lugar o, en su caso, las posibilidades de su restablecimiento. |
| Documento de alcance | Pronunciamiento del órgano ambiental dirigido al promotor que tiene por objeto delimitar sobre el contenido, la amplitud, nivel de detalle y grado de especificación que debe tener el estudio ambiental estratégico y el estudio de impacto ambiental. |
| Órgano sustantivo y ambiental, público, Administraciones públicas afectadas y patrimonio cultural | Se mantiene la misma definición. |
| Medidas compensatorias Red Natura 2000 | Medidas específicas definidas y reguladas en L 42/2007 art.3, 24 y 26. |
| Medidas compensatorias | Medidas excepcionales que se aplican ante impactos residuales. |
| Análisis técnico del expediente | Análisis cuya finalidad es deducir los efectos esperados de los planes, programas y proyectos sobre los diferentes factores objeto de la evaluación ambiental, y proponer las medidas más adecuadas para su prevención, corrección o compensación, así como sus respectivos seguimientos. |
Se mantienen las mismas definiciones de los conceptos propios de la evaluación ambiental estratégica y de la evaluación de impacto ambiental, aunque en relación con la evaluación de impacto ambiental se incorpora la definición de vulnerabilidad del proyecto que incluye las características físicas de un proyecto que pueden incidir en los posibles efectos adversos significativos que sobre el medio ambiente se puedan producir como consecuencia de un accidente grave o una catástrofe; de accidente grave, de suceso, como una emisión, un incendio o una explosión de gran magnitud, que resulte de un proceso no controlado durante la ejecución, explotación, desmantelamiento o demolición de un proyecto, que suponga un peligro grave, ya sea inmediato o diferido, para las personas o el medio ambiente y, por último de catástrofe, entendida como suceso de origen natural, como inundaciones, subida del nivel del mar o terremotos, ajeno al proyecto que produce gran destrucción o daño sobre las personas o el medio ambiente.
Se modifica también la enumeración de los supuestos excluidos de evaluación ambiental y los proyectos excluibles manteniendo como supuestos excluidos los que tienen como único objeto la defensa nacional o la protección civil en casos de emergencia y los de tipo financiero presupuestario.
En los proyectos excluibles se incluyen los siguientes supuestos:
• El órgano sustantivo puede, caso por caso, excluir a los proyectos o partes de proyectos que tengan como único objetivo la defensa y a los proyectos que tengan como único objetivo la respuesta a casos de emergencia civil, si tal aplicación puede tener repercusiones negativas sobre tales objetivos.
• El Consejo de Ministros, sin perjuicio de lo dispuesto en LEA art.49, regulador de las consultas transfronterizas, en el ámbito de la Administración General del Estado, o en su caso, el órgano que determine la legislación de cada comunidad autónoma, en su respectivo ámbito de competencias, pueden, a propuesta del órgano sustantivo, en supuestos excepcionales y mediante acuerdo motivado, excluir un proyecto determinado de la evaluación de impacto ambiental, cuando su aplicación pueda tener efectos perjudiciales para la finalidad del proyecto o aquellos proyectos que consistan en obras de reparación o mejora de infraestructuras críticas (L 8/2011) que hayan sido dañadas como consecuencia de acontecimientos catastróficos o cuyo refuerzo sea necesario para garantizar la seguridad nacional. En este caso ha de decidirse si procede someter el proyecto a otra forma alternativa de evaluación.
El acuerdo de exclusión ha de publicarse, junto con sus motivaciones, en el BOE o diario correspondiente y, adicionalmente, poner a disposición del público la información relativa a la decisión de exclusión y su motivación. Igualmente ha de comunicárselo a la Comisión Europea con carácter previo a la autorización del proyecto.
Estas posibilidades de exclusión no eximen al promotor de efectuar una evaluación de las repercusiones sobre los espacios Red Natura 2000, cuando se trate de planes, programas y proyectos que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesarios para la misma, puedan afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos. Ha de incluirse una enumeración de las medidas preventivas, correctoras y compensatorias Red Natura 2000 que sean adecuadas para su mantenimiento en un estado de conservación favorable y un esquema de seguimiento ambiental, y el órgano sustantivo ha de consultar preceptivamente al órgano competente en la gestión de los espacios que resulten afectados si el plan, programa o proyecto puede causar algún perjuicio a la integridad de algún espacio Red Natura 2000. En caso afirmativo ha de sustanciar el procedimiento previsto en la L 42/2007 art.46 y la aprobación del proyecto incluirá, expresamente, las medidas y el programa de seguimiento ambiental adoptados. En casos de fuerza mayor, reacción ante catástrofes o accidentes graves, parte o todas las actuaciones pueden realizarse a posteriori, con la debida justificación.
Las obligaciones generales prevén que los planes y programas incluidos en el ámbito de aplicación de la ley se sometan a evaluación ambiental antes de su adopción o aprobación; de la misma manera, los proyectos incluidos en el ámbito de aplicación de la ley que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, por su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan a evaluación ambiental antes de su autorización, o bien, si procede, en el caso de proyectos, antes de la presentación de una declaración responsable o de una comunicación previa (LPAC art.69). Obligación que no admite excepción por lo que los actos adoptados sin que los planes, programas o proyectos se hayan sometido a evaluación ambiental carecen de toda validez.
Cuando el acceso a una actividad o a su ejercicio exija una declaración responsable o una comunicación previa y, legalmente, se requiera evaluación de impacto ambiental, la declaración roesponsable o la comunicación previa no pueden presentarse ante el órgano sustantivo antes de la publicación, en el BOE o diario oficial correspondiente, de la declaración de impacto ambiental o del informe de impacto ambiental. Solo con posterioridad a tal publicación, el órgano sustantivo, mediante resolución, puede admitir la declaración responsable o la comunicación previa. En todo caso estas declaraciones relativas a un proyecto carecen de validez y eficacia a todos los efectos si, debiendo haber sido sometido a evaluación ambiental, no lo hubiere sido y, por supuesto, sin perjuicio de las sanciones que procedan.
Para garantizar la participación efectiva, los trámites de información pública y de consulta han de efectuarse por vía electrónica y mediante anuncios públicos o medios que garanticen la máxima difusión. En el caso de que las personas interesadas a consultar sean desconocidas la notificación ha de hacerse por medio de un anuncio en el BOE o diario oficial correspondiente. Adicionalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de proyectos, la publicación ha de hacerse en el tablón de edictos y, en su caso, en la página web de los ayuntamientos afectados por un plazo de 30 días hábiles.
En todo caso, las Administraciones públicas deben garantizar que los órganos ambientales disponen de conocimientos suficientes y, en caso de ser necesario pueden solicitar informes a organismos científicos, académicos u otros que posean dichos conocimientos. La garantía de que los documentos son realizados por personas que posean la capacidad técnica suficiente ha de ser aportada por el promotor.
Las consultas, trámite que puede simultanearse con el de información pública, pueden ser realizadas por el promotor en lugar de por el órgano sustantivo si es a él a quien le corresponde la tramitación del plan o programa y en este caso tiene después el órgano ambiental un plazo mínimo de 45 días para consultar al órgano sustantivo y a las administraciones públicas afectadas.
En relación con el régimen sancionador se incorpora como novedad que el órgano ambiental pueda realizar comprobaciones y recabar información que verifique el cumplimiento del condicionado de la declaración de impacto ambiental o del informe de impacto ambiental, así como evaluar el grado de implementación, los resultados, eficacia y eficiencia de las evaluaciones de impacto ambiental realizadas para permitir una mejora del método y elaborar estadísticas.
Evaluación ambiental estratégica
Durante la tramitación de la evaluación ambiental estratégica es importante destacar la obligación de deberse adoptar cuantas medidas sean necesarias para que la documentación que debe someterse a información pública tenga la máxima difusión entre el público, utilizando los medios electrónicos y otros medios de comunicación.
De la misma manera, las consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas que pueden tener lugar simultáneamente con el trámite de información pública, pueden realizarse por el promotor en lugar del órgano sustantivo cuando a él le corresponda la tramitación administrativa del plan o programa. Estas consultas son compatibles con las que se hayan podido realizar de acuerdo con L 21/2013 art.19 para la elaboración del documento de alcance del estudio ambiental estratégico y pueden realizarse por medios electrónicos o cualesquiera otros, si se acredite la realización de las mismas.
Las consultas pueden realizarse igualmente, por un plazo mínimo de 45 días hábiles, por el órgano ambiental al promotor, al órgano sustantivo y a las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas en los casos de modificación de la declaración ambiental estratégica (LEA art.17 a 32) .
Evaluación de impacto ambiental de proyectos
Las principales modificaciones afectan a las siguientes cuestiones (LEA art.33 a 48, disp.adic.7ª):
• El órgano ambiental y del sustantivo es el Ministerio competente en materia de medio ambiente.
• Su tramitación consta de los siguientes trámites:
– elaboración del estudio de impacto ambiental por el promotor;
– sometimiento del proyecto y del estudio de impacto ambiental a información pública y consultas a las Administraciones públicas afectadas y personas interesadas, por el órgano sustantivo;
– análisis técnico del expediente por el órgano ambiental;
– formulación de la declaración de impacto ambiental por el órgano ambiental; e
– integración del contenido de la declaración de impacto ambiental en la autorización del proyecto por el órgano sustantivo.
Potestativamente, el promotor puede solicitar que el órgano ambiental elabore el documento de alcance del estudio de impacto ambiental en un plazo máximo de 3 meses. Y, obligatoriamente, el órgano sustantivo, dentro del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto, ha de realizar los trámites de información pública y de consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas, teniendo una validez de 1 año desde su finalización produciéndose después su caducidad.
El análisis técnico del expediente de impacto ambiental y la formulación de la declaración de impacto ambiental han de realizarse en el plazo de 4 meses, contados desde la recepción completa del expediente de impacto ambiental, aunque este plazo puede, motivadamente, prorrogarse otros 2 meses más.
• En las actuaciones previas el promotor puede solicitar al órgano ambiental que elabore un documento de alcance del estudio de impacto ambiental que contenga la siguiente información:
– definición y características específicas del proyecto y análisis preliminar de los efectos previsibles sobre los factores ambientales derivados de la vulnerabilidad del proyecto ante riesgos de accidentes graves o catástrofes (desaparece la referencia a la ubicación del proyecto);
– principales alternativas que se consideran y análisis de los potenciales impactos;
– diagnóstico territorial y del medio ambiente afectado por el proyecto.
d) Se modifica, someramente, la información que ha de contener el estudio de impacto ambiental en el sentido de que la evaluación de los efectos previsibles exige ahora su identificación, descripción, análisis y, si procede, la cuantificación de los efectos; y se exige que cuando se compruebe la existencia de un perjuicio a la integridad de la Red Natura 2000,el promotor debe justificar documentalmente la inexistencia de alternativas y la concurrencia de las razones imperiosas de interés público de primer orden exigidas en L 42/2007 art.46. Si el proyecto puede causar a largo plazo una modificación hidromorfológica en una masa de agua superficial o una alteración del nivel en una masa de agua subterránea que puedan impedir que alcance el buen estado o potencial, o que pueda suponer un deterioro de su estado o potencial se debe hacer constar así y se han de tener en cuenta las informaciones que se hayan obtenido.
Para evitar la duplicidad de evaluaciones, el promotor ha de tener en cuenta los resultados disponibles de otras evaluaciones pertinentes en virtud de la legislación comunitaria o nacional.
Con respecto a la información pública del proyecto y del estudio de impacto ambiental la única particularidad es que la referencia a la autorización ambiental integrada ha de entenderse referida al RDLeg 1/2016 y no a la L 16/2002.
Las consultas, trámite simultáneo al de información pública, han de tener lugar con las Administraciones públicas afectadas y con las personas interesadas y referirse a los posibles efectos significativos del proyecto, que incluyan el análisis de los probables efectos adversos significativos sobre el medio ambiente derivados de la vulnerabilidad del proyecto ante riesgos de accidentes graves o de catástrofes que incidan en el proyecto. Cuando se trate de proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, corresponde al órgano ambiental realizar la consulta a las Administraciones Públicas afectadas y a las personas interesadas
Los informes que han de pedirse son los ya previstos en L 21/2013 art.37 pero se añade, cuando procedan, los informes de los órganos competentes en materia de planificación hidrológica y de calidad de las aguas, el de estrategias marinas, el informe preliminar de impacto radiológico, el de prevención y gestión de riesgos derivados de accidentes graves o catástrofes, en su caso, el de compatibilidad del proyecto con la planificación hidrológica o de la planificación de la demarcación marina, el que incida sobre zonas declaradas de interés para la Defensa Nacional y terrenos, edificaciones e instalaciones afectos a aquélla y el de salud pública.
La modificación del proyecto o del estudio de impacto ambiental y el nuevo trámite de información pública y consultas prevé no sólo que se remitan los informes y alegaciones referidas en un plazo de 30 días hábiles para su consideración en la redacción del nuevo proyecto y en el estudio de impacto ambiental, sino que, como novedad, si a consecuencia del trámite citado (información pública y consultas a Administraciones públicas y personas interesadas) el promotor incorpora en el proyecto o en el estudio de impacto ambiental modificaciones que supongan efectos ambientales significativos distintos de los previstos originalmente, debe realizarse un nuevo trámite de información pública y consultas que ha de ser previo a la formulación de la declaración de impacto ambiental, pero en este caso no se pueden tener en cuenta los que se reciban fuera de los plazos establecidos en L 21/2013 art. 36 y 37 redacc L 9/2018.
La evaluación de impacto ambiental ordinaria mantiene el contenido mínimo del expediente excluyendo las observaciones que el órgano sustantivo estime oportunas. El análisis formal del expediente ha de realizarse a los efectos de comprobar que está completo y, en su defecto, proceder a su subsanación o, finalización en el caso de no hacerse.
Una vez finalizado el análisis técnico se formula la declaración de impacto ambiental que ha de concluir sobre los efectos significativos del proyecto en el medio ambiente y, en su caso, establecer las condiciones en las que pueda desarrollarse para la adecuada protección del mismo durante la ejecución y explotación y, en su caso, el cese, desmantelamiento o demolición del proyecto, así como, en su caso, las medidas preventivas, correctoras y compensatorias. El contenido de la declaración ha de contener, como novedad y para el caso de las operaciones periódicas, la motivación de la decisión y el plazo (inferior a 1 año) para realizarlas y, en el caso de proyectos que vayan a causar a largo plazo una modificación hidromorfológica en una masa de agua superficial o una alteración del nivel en una masa de agua subterránea si de la evaluación practicada se deduce que ello impide que alcance el buen estado o potencial o, por otro lado, que ello puede suponer un deterioro de su estado o potencial de la masa de agua afectada (en caso afirmativo han de incluirse las medidas factibles para paliar los efectos adversos y la referencia a la conformidad de la unidad competente en planificación hidrológica del organismo de cuenca con la evaluación practicada y las medidas mitigadoras señaladas).
El órgano sustantivo debe tener en cuenta, en el procedimiento de autorización del proyecto que ha de resolverse en un plazo razonable, la evaluación de impacto ambiental efectuada, incluidos los resultados de las consultas y si se acuerda denegar una autorización indicar las razones para ello. En todo caso, en el plazo más breve posible y, en todo caso, antes de 15 días hábiles -desaparece el plazo único y máximo de 15 días- desde que se adopte la decisión de autorizar o denegar el proyecto, remitir al BOE o diario oficial correspondiente un extracto del contenido de su decisión.
La declaración de impacto ambiental pierde su vigencia y cesa en la producción de sus efectos si, una vez publicada, no se comienza la ejecución del proyecto o actividad en el plazo de 4 años; debiéndose comenzar, en otro caso, un nuevo trámite de evaluación de impacto ambiental del proyecto, salvo que se acuerde la prórroga de la vigencia. Pero si un procedimiento judicial afecta, directa o indirectamente, a la ejecución de un proyecto que cuenta con declaración de impacto ambiental, el transcurso del plazo de vigencia queda en suspenso desde su inicio y hasta el momento en que el procedimiento cuente con sentencia judicial firme.
Se modifica el procedimiento de modificación de las condiciones de la declaración de impacto ambiental.
La evaluación de impacto ambiental simplificada es objeto de reforma en relación con el procedimiento de adopción de la declaración como, por ejemplo la posibilidad de ampliar el plazo de 3 meses para formular el informe de impacto ambiental hasta un máximo de 45 días hábiles adicionales o la posibilidad de que el promotor solicite una prórroga de la vigencia del mismo antes de que transcurra el plazo de 4 años fijado para su vigencia.
Como particularidad para la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan afectar a espacios de la Red Natura 2000 se prevé que para acreditar esta situación el promotor puede señalar el correspondiente apartado del plan de gestión en el que conste tal circunstancia, o bien solicitar informe al órgano competente para la gestión de tal espacio y, para acreditar que el plan (programa o proyecto) no es susceptible de causar efectos adversos apreciables a uno de estos espacios puede señalar el correspondiente apartado del plan de gestión en el que conste, expresamente y como actividad permitida, el objeto de dicho plan, programa o proyecto, o bien, solicitar informe al órgano competente para la gestión de dicho espacio. En estos casos no es necesario someter aquellos a evaluación ambiental. el órgano ambiental de la Administración General del Estado es la autoridad competente para la emisión de la certificación de no afección a la Red Natura 2000 de los proyectos cuya autorización corresponda a la Administración General del Estado y en cuya evaluación de impacto ambiental, cuando esta sea preceptiva, se haya determinado que no existen afecciones a espacios Red Natura 2000. A los mismos efectos, el órgano ambiental de la Administración General del Estado solamente emitirá certificaciones sobre la inclusión de un proyecto en el ámbito de aplicación de la ley cuando se trate de proyectos que se hayan sometido a evaluación de impacto ambiental y cuenten con un pronunciamiento ambiental.»
Consultas transfronterizas
Se mantiene la posibilidad de que cuando la ejecución en España de un plan, programa o proyecto pueda tener efectos significativos sobre el medio ambiente de otro Estado miembro de la Unión Europea o de otro Estado al que España tenga obligación de consultar en virtud de instrumentos internacionales, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación debe notificar a tal Estado la existencia del plan, programa o proyecto, y el procedimiento de adopción, aprobación o autorización a que está sujeto para que se pronuncie sobre su intención de participar en el procedimiento de evaluación ambiental. Se modifica la tramitación de estas consultas. (LEA art.49 y 50)
NOTA
Cuando, como consecuencia de sentencia firme, deba efectuarse la evaluación de los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de un proyecto parcial o totalmente realizado, dicha evaluación se debe llevar a cabo a través de los procedimientos previstos en el título II y la evaluación se fundamentarse en los principios generales, sustituyendo cuando proceda, el de acción preventiva y cautelar por el de compensación y reversión de impactos causados (L 9/2018 disp.adic.16ª).
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