Inscripción registral de obras nuevas

La presente resolución trata de determinar qué tipo de intervención administrativa es exigible para permitir la inscripción de una escritura de declaración de obra nueva en construcción con destino a edificio de uso comercial alimentario, si basta con una declaración responsable o si es precisa una autorización administrativa propiamente dicha.
El Estado, de acuerdo con Const. art.149.1.8 debe determinar qué actos son inscribibles en el Registro de la Propiedad y sujetar su inscripción al previo cumplimiento de ciertos requisitos como el de la previa intervención administrativa, si bien cabe la remisión a autorizaciones o licencias que establezca la normativa autonómica (TCo 61/1997). Así en relación con el Registro de la Propiedad corresponde a las comunidades autónomas determinar qué clase de actos de naturaleza urbanística están sometidos al requisito de la obtención de la licencia previa, las limitaciones que estas pueden imponer y las sanciones administrativas que debe conllevar la realización de tales actos sin la oportuna licencia o sin respetar los límites impuestos por éstas, así como la fijación de los plazos de prescripción en los casos de disciplina urbanística o su imprescriptibilidad. Sin embargo, corresponde al Estado fijar en qué casos debe acreditarse el otorgamiento de la licencia para que el acto en cuestión tenga acceso al Registro.
Por ello que las comunidades autónomas puedan asumir competencias exclusivas en materia de urbanismo solo es una coexistencia entre competencias en relación con las que ostenta el Estado y cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, las que las comunidades autónomas ostentan sobre ese sector material (TCo 164/2011).
Se ha planteado si se ha planteado si el Estado goza de algún título competencial que le ampare para imponer en el ámbito de la ordenación urbanística una intervención administrativa de control, e incluso, concretar la técnica de ese control; teniendo en cuenta que el derecho a edificar es una de las facultades que integran el contenido del derecho de propiedad del suelo, exigir con carácter preceptivo la licencia para todo acto de edificación responde a la lógica interna de la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos de la propiedad urbana, regulación que compete al Estado de conformidad Const. art. 149.1.1 (TCo 143/2017 ).
Sin embargo, el derecho a edificar no se integra ya en el contenido del derecho de propiedad del suelo, por lo que su patrimonialización se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda y, la intervención administrativa de control prevista no se limita, en el caso de autorizaciones, a los actos de edificación. De esta manera la exigencia de una intervención administrativa de control puede ser calificada de un modo natural como norma básica del régimen jurídico de las Administraciones públicas. La competencia sobre bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas comprende la determinación del régimen general de potestades administrativas que se le atribuyen o su funcionamiento, entendiendo por tal las actividades jurídicas típicas a través de las cuales las Administraciones públicas desarrollan su función constitucional de satisfacción de los intereses generales.
La Ley del suelo estatal comprende una norma de funcionamiento que disciplina la actuación de los entes públicos competentes en materia de urbanismo, exigiendo establecer, en relación con los usos edificatorios, algún tipo de intervención administrativa de control. Fija así un mínimo común que deja margen a las comunidades autónomas para elegir la técnica de intervención en función del uso edificatorio de que se trate. Mínimo común que se justifica por la complejidad técnica del uso y los valores a tutelar y que además incide en los derechos de los ciudadanos y en la forma de ejercitarlos, por lo que esta disposición no excede las competencias que ostenta el Estado (Const art.149.1.18).
En el mismo sentido se exige para determinadas actividades y usos urbanísticos, que la técnica de intervención ha de ser, por la relevancia de los mismos, una autorización administrativa: esto es, un control de legalidad con carácter previo a la realización de la actividad o uso urbanístico en cuestión.
En Madrid se introduce un régimen particular de intervención administrativa en las actividades de comercio minorista y de determinados servicios, caracterizado por su flexibilidad, utilizando para ello títulos administrativos habilitantes ya contemplados en la normativa básica administrativa, en particular, la declaración responsable (L Madrid 2/2012) . Sin embargo tal figura no se aplica solo en la habilitación de usos y actividades, sino en el propio acto de edificación cuando su destino sean las actividades mencionadas. Establece un régimen jurídico básico que impone que, para el inicio y desarrollo de las actividades comerciales y servicios definidos, no puede exigirse por parte de las Administraciones la obtención de licencia previa de instalaciones, de funcionamiento o de actividad, ni de otra clase similar o análogas. Tampoco se exige la licencia o autorización previa para la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad comercial cuando no requieran la redacción de un proyecto de obra (LOE art.2.2). Lo que a contrario sensu implica que, en la norma estatal, cuando se requiera tal proyecto de obra a la realización de las obras ligadas al acondicionamiento de los locales aún para desempeñar la actividad comercial, no resulte aplicable el régimen jurídico básico de inexigibilidad de la licencia. En este sentido se pronuncia LOE art.3 i.f. al señalar que la inexigibilidad de la licencia no rige respecto de las obras de edificación que sean precisas conforme al ordenamiento vigente, las cuales se siguen regulando, en cuanto a la exigencia de licencia previa, requisitos generales y competencia para su otorgamiento, por su normativa correspondiente.
En el caso de declararse una obra nueva en construcción sobre finca descrita como parcela urbana con uso característico industrial e incorporarse una declaración responsable para actividades económicas hay que tener en cuenta la regulación contenida en LS/15 art.28.1. y 2 que exigen que el acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial y urbanística debe relacionarse con LS/15 art.11.3 que impone establecer, en relación con los usos edificatorios, algún tipo de intervención administrativa de control.
Tratándose de obras de edificación se establecen una serie de requisitos básicos de la edificación destinados a garantizar la seguridad de las personas, el bienestar de la sociedad y la protección del medio ambiente (Const art.149.1.16, 21, 23 y 25), los mismos títulos que amparan al Estado para determinar, como especialidad por razón de la materia, el carácter negativo del silencio de la autorización que exige para este tipo de uso del suelo, declarándola constitucional (TCo 143/2017).
Respecto de las que están fuera del ámbito de aplicación de la LOE el silencio negativo es inconstitucional cuando se desarrollan en suelo urbano o urbanizable, y , constitucional cuando se desarrollan en medio rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida. Cuando la construcción o implantación tiene lugar en suelo urbano o urbanizable, la verificación de la legalidad, concurre la finalidad prevista en la legislación de preservar sus valores medioambientales. Es, por ello, que la regulación del silencio negativo no es inconstitucional (Const art.149.1.23), en los casos de construcción e implantación de instalaciones pero solamente cuando las actividades y usos urbanísticos cuya autorización se solicita se lleven a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida.
Consecuentemente se impone para autorizar e inscribir escrituras de declaración de obra nueva la aportación del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que requiera la obra según la legislación de ordenación territorial y urbanística (L S/15 art.28.1), sin que se admita el silencio negativo en relación con las edificaciones sujetas a LOE.
Es decir exige la acreditación de un acto administrativo de conformidad, aprobación o autorización, pero ello no puede equipararse a la mera declaración responsable, que carece de naturaleza de acto administrativo y difiere el control de la Administración a un momento posterior, sujeta a eventual declaración administrativa de ineficacia, sin que ello implique valorar la eficacia y ejecutividad inmediata que dicho título tenga reconocido extrarregistralmente.
Tratándose de escrituras de declaración de obra nueva terminada, se exige, además, el otorgamiento de las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable y los requisitos de eficiencia energética tal y como se demandan por la normativa vigente, salvo que la legislación urbanística sujete tales actuaciones a un régimen de comunicación previa o declaración responsable, en cuyo caso aquellas autorizaciones han de sustituirse por los documentos que acrediten que la comunicación ha sido realizada y que ha transcurrido el plazo establecido para que pueda iniciarse la correspondiente actividad, sin que del Registro de la Propiedad resulte la existencia de resolución obstativa alguna.
Es en este caso, referidas a las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación reúne las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación, en las que la norma estatal prevé que pueda ser admitida la figura de la declaración responsable.
Por lo tanto hay que diferenciar entre acto de edificación, que requiere acto administrativo expreso de autorización o aprobación, y no admite declaración responsable y, las autorizaciones administrativas necesarias para garantizar que la edificación ya finalizada reúna las condiciones necesarias para su destino al uso previsto en la ordenación urbanística aplicable, que sí permite su sustitución por la declaración responsable.

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