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Planes y proyectos regionales. Castilla y León

En la presente sentencia el Tribunal Constitucional resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la L Castilla y León 6/2007, de aprobación del proyecto regional Ciudad del Medio Ambiente.
En la citada disposición se aprueba el, citado proyecto regional y si bien se afirma en su articulado que se le trata como tal al amparo de la LUCL art.20.1.c), lo cierto es que el proyecto contiene la ordenación urbanística completa del ámbito territorial delimitada por ella, lo cual permite aproximarle a la figura del plan regional, cuyo objeto es planificar la ejecución de actuaciones industriales, residenciales, terciarias y dotacionales.
Al margen de consideraciones terminológicas y dada la importante cuestión de su posible inconstitucionalidad, hay que tener en cuenta que el proyecto regional no autoriza una obra o infraestructura más o menos compleja (TCo 129/2013, EDJ 80913), sino que planifica la ejecución de una actuación urbanística al contener las determinaciones de los planes urbanísticos, y requiere, como cualquier otro desarrollo urbanístico, del posterior proceso de gestión por los sistemas de actuación contemplados en la legislación urbanística, lo que hace imposible la inmediata ejecución.
Para determinar su constitucionalidad o no es necesario estudiar qué naturaleza de ley tiene la disposición impugnada, puesto que así se podrá determinar si se está o no ante una vulneración de la norma constitucional.
El proyecto regional incluye determinaciones de ordenación general (L Castilla y León 6/2007 art.41) y determinaciones de ordenación pormenorizada (L Castilla y León 6/2007 art.42), al clasificar los suelos incluidos dentro de su ámbito. Asimismo, delimita sectores de suelo urbanizable para establecer sistemas generales de comunicaciones, equipamientos comunitarios, espacios libres e infraestructuras y servicios públicos, que permiten el funcionamiento integrado del conjunto de actividades que soporta la totalidad del territorio (L Castilla y León 6/2007 art.13.2.a). Por último, regula el régimen general del suelo rústico (L Castilla y León 6/2007 art.33 a 41) y contiene determinaciones de ordenación pormenorizada propias de los planes parciales en suelo urbanizable -asignación pormenorizada de uso, intensidad de uso y tipología edificatoria para cada parcela….-. En conclusión, regula la ordenación urbanística del ámbito territorial por él delimitado.
Los instrumentos de ordenación territorial y urbanística ostentan la naturaleza de disposiciones de carácter general, porque se incorporan al ordenamiento jurídico y su vigencia y fuerza vinculante permanecen indefinidas en el tiempo, consolidándose en cada acto de aplicación (TS 8-3-12). Por ello al contener la L Castilla y León 6/2007 una verdadera ordenación urbanística para un determinado territorio, ha de admitirse que tiene naturaleza normativa: es susceptible de ser aplicada mientras continúe vigente y precisa de actos administrativos de aplicación, que permiten llevar a efecto la ejecución jurídica y física de la urbanización y la edificación. Ello impide calificarla, a diferencia de los supuestos generales de ley singular (TCo 48/2005, EDJ 80913; 129/2013, EDJ 80913) de ley autoaplicativa, esto es, leyes que contienen una actividad típicamente ejecutiva, de aplicación de la norma al caso concreto.
Tampoco se puede calificar de ley singular para casos particulares, en atención a los destinatarios a los que va dirigida, de las previstas en TCo 166/1986. Como cualquier otra ordenación urbanística, este proyecto regional tiene por objeto la regulación de los usos de determinados terrenos y por destinatarios a todos aquellos afectados por el planeamiento, sin perjuicio de que cada plan urbanístico tenga un ámbito territorial de aplicación. Por ello, no cabe hablar en este caso de una ley de destinatario único.
No obstante, se consideran leyes singulares, las dictadas en atención a un supuesto de hecho concreto y singular, agotando su contenido y eficacia en la adopción y eficacia de la medida tomada por el legislador ante ese supuesto de hecho, aislado en la ley singular y no comunicable con ningún otro (TCo 129/2013, EDJ 80913); de modo que, una ley que no sea de destinatario único, ni autoaplicativa, adolece de tal naturaleza si ha sido dictada en atención a un supuesto de hecho concreto, esto es, a una situación singular o excepcional.
La LUCL atribuía al Consejo de Gobierno el monopolio de la aprobación de planes y proyectos regionales, haciéndose eco de la concepción según la cual la ordenación urbanística es una actividad de naturaleza típicamente reglamentaria. Sin embargo, se puede considerar que, a falta de una reserva material o formal de ley para la aprobación del ordenamiento urbanístico regional, el instrumento normativo utilizado, ley, lo ha sido en razón de la singularidad del supuesto de hecho que regula. Por ello, se trata de una disposición ubicada junto a las leyes de destinatario único y a las leyes autoaplicativas, de un género de ley singular.
Esta conclusión no entra en contradicción con la doctrina constitucional según la cual no cabe deducir de la Constitución la existencia de una reserva reglamentaria, de tal manera que el legislador no tiene vedada la regulación de materias que no le están materialmente reservadas, de suerte que, dentro del marco de la Constitución y respetando sus específicas limitaciones, la ley puede tener en nuestro ordenamiento cualquier contenido y, en modo alguno, le está vedada la regulación de las materias antes atribuidas al poder reglamentario (TCo 73/2000).
En cualquier caso, cuando la utilización de la ley obedece única y exclusivamente a una situación excepcional, el legislador debe estar sujeto a los mismos límites constitucionales que el resto de leyes singulares que han sido dictadas en atención al supuesto de hecho excepcional que las justifica. Tanto más, si cabe, cuando la situación excepcional a la que responde la ley, incide de forma directa, aunque no necesariamente ilegítima, en el derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que la aprobación por ley impide el control de la jurisdicción contencioso-administrativa a que se someten el resto de planes urbanísticos regionales que, por carecer de dicha excepcionalidad, son aprobados por el Consejo de Gobierno. Por este motivo, para apreciar la constitucionalidad de la norma hay que enjuiciarla en función del canon de constitucionalidad aplicable para el control de esta disposición, que no es otro que el establecido por la doctrina constitucional para las leyes de esta naturaleza, con las particularidades que derivan de las especiales características de este género de leyes singulares, que no son ni de destinatario único ni autoaplicativas: respeto al principio de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación.
La Constitución no impide las leyes singulares, pero al no constituir un ejercicio normal de la potestad legislativa quedan sujetas a límites constitucionales. En este sentido, la sentencia TCo 129/2013 establece que el principio de igualdad exige que la ley singular responda a una situación excepcional igualmente singular. Asimismo, la adopción de estas leyes debe estar circunscrita a los casos excepcionales que, por su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga, singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada a una situación singular.
Tampoco es posible condicionar o impedir por una ley singular el ejercicio de derechos fundamentales que son materia reservada a leyes generales.
Teniendo en cuenta lo anterior, lo que debe comprobarse es si la excepcionalidad del supuesto de hecho contemplado -ley urbanística de carácter singular- tiene una justificación objetiva -en caso contrario, sería arbitraria- y, si es así, si la utilización de la ley es una medida proporcionada a la excepcionalidad que ha justificado su aprobación (TCo 116/1999; 104/2000; 96/2002; 242/2004).
La excepcionalidad legislativa está amparada por el legislador autonómico en razón de la excepcional relevancia que la concreta actuación urbanística reviste tanto para la economía, como para la sociedad castellano-leonesa. Según la exposición de motivos “debe considerarse de excepcional relevancia para el desarrollo tanto social como económico de Castilla y León, ya que constituye un modelo pionero tanto a nivel nacional como internacional. Sus efectos socioeconómicos serán relevantes a corto, medio y largo plazo, por varias razones: por permitir el asentamiento de empresas de tecnologías innovadoras en materia de medio ambiente, creando empleo directo e indirecto de alta cualificación y constituyendo un núcleo tecnológico industrial de referencia en España. El Proyecto apuesta por demostrar los efectos de la utilización de energías renovables: la Ciudad será autosuficiente en la generación de la energía que necesite, usando por primera vez la biomasa forestal como combustible para atender todas las demandas urbanas de calor. El uso de nuevas técnicas y materiales permitirá demostrar en la práctica su viabilidad y sus beneficios ambientales, y abrir nuevas posibilidades de producción y desarrollo. Por último, la Ciudad del Medio Ambiente se constituirá como un ámbito pionero en el desarrollo de un nuevo concepto en la educación ambiental”.
Según el TCo no se puede entender que en esta argumentación estén fundamentadas las razones por las que entiende que la utilización de la ley es una medida razonable y proporcionada, aún a sabiendas de que la utilización de la ley eliminaba el control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Además, la regulación material de la ley impugnada no presenta peculiaridad alguna con respecto a cualquier otra ordenación urbanística regional aprobada por el legislativo autonómico.
Por este motivo, no consta en modo alguno en el proyecto la inaplicación de norma legal o reglamentarias alguna, por lo que la misma ordenación podía haberse realizado mediante norma ordinaria. Sin embargo, la utilización de esta norma singular ha sacrificado el control de la legalidad ordinaria a la que el proyecto afirma responder, un control que hubiera correspondido a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa a instancias de los titulares de derechos e intereses legítimos, o de la acción pública reconocida en materia de urbanismo y medio ambiente.
Por todo ello, hay que concluir que la utilización de la ley no es una medida razonable ni proporcionada a la situación excepcional que ha justificado su aprobación, y por las mismas razones no satisface el segundo de los límites que en TCo 166/1986 se predica de las leyes singulares:
– estar circunscritas a casos excepcionales que, por razón de su extraordinaria trascendencia y complejidad, no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración, constreñida a actuar con sujeción al principio de legalidad, ni por los instrumentos normativos ordinarios, haciéndose por ello necesario que el legislador intervenga singularmente, al objeto exclusivo de arbitrar solución adecuada, a una situación singular;
– la excepcionalidad exorbitante a la potestad ejecutiva sólo resulta válida para ser utilizada como criterio justificador de la singularidad de la medida legislativa.
Además, como consecuencia directa de la desproporción en que incurre el legislador, la ley impugnada vulnera lo dispuesto en Const. art.24.1 al impedir el acceso al control judicial de derechos e intereses legítimos afectados y eliminar la posibilidad de un control judicial de la misma intensidad que hubieran podido realizar los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, si el proyecto se hubiera aprobado por reglamento.
En conclusión la ley es inconstitucional y cierra, por ello, ilegítimamente, el paso a pretensiones que hubieran de acceder a los jueces y tribunales. Se declara su inconstitucionalidad.

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