El recurso de inconstitucionalidad formulado por la Generalitat de Cataluña contra la L 21/2013 resuelve las cuestiones competenciales planteadas por la representación procesal de la Generalitat, quien entiende que los artículos que se exponen a continuación vulneran las competencias autonómicas al no tener carácter básico por regular la normativa estatal tan exhaustivamente que dejan sin contenido, prácticamente, la potestad legislativa y reglamentaria de la Generalitat.
Tanto la evaluación ambiental estratégica como la evaluación de impacto ambiental se califican como procedimientos administrativos instrumentales y, por ende, como procedimientos administrativos especiales. La duda se centra en fijar el ámbito competencial de estos procedimientos, ya que la Generalitat argumenta que la regulación de la funciones y trámites de los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y de evaluación de impacto ambiental solo puede ser establecida por el Estado, si se refiere a obras y actuaciones de competencia estatal, mientras que esos procedimientos especiales han de ser regulados por las comunidades autónomas, cuando estén directamente vinculados a la autorización de proyectos, planes o programas sujetos a la competencia autonómica.
De acuerdo con TCo 20/2016, cuando se ofrezcan por las partes en el proceso constitucional diversas calificaciones sustantivas de las disposiciones o actos en conflicto que puedan llevar a identificaciones competenciales también distintas, ha de apreciarse, para llegar a una calificación competencial correcta, no solo el sentido y finalidad de los diferentes títulos competenciales y estatutarios, sino también el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto.
También es necesario tener en cuenta que la normativa sobre evaluación ambiental se adopta para incorporar al Derecho interno una serie de directivas comunitarias que, aunque no afectan al Derecho interno competencial, son relevantes por cuanto tener en cuenta cómo se configura una institución por la norma comunitaria es útil para configurar correctamente el esquema interno de distribución de competencias (TCo 141/2016).
La L 21/2013 establece las bases que han de regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente y, también, los principios que han de informar el procedimiento de evaluación ambiental, ya que la ley pretende ser un instrumento eficaz para la protección medioambiental, simplificando el procedimiento, incrementando la seguridad jurídica de los operadores y logrando la concertación de la normativa sobre evaluación ambiental en todo el territorio nacional.
La evaluación de impacto ambiental de proyectos es un instrumento que sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente en los países industrializados; por ello, su finalidad es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada para decidir sobre los proyectos que se les planteen. Su eficacia exige establecer un procedimiento común en todo el territorio nacional, sin perjuicio de la facultad constitucional de las comunidades autónomas para establecer normas adicionales de protección. Por ello, se configura como una técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva de ámbito objetivo global o integrador y de naturaleza participativa (TCo 90/2000; 57/2015).
El procedimiento de evaluación de impacto ambiental supone un preceptivo trámite de información pública, consultas a las Administraciones públicas afectadas y a personas interesadas sobre el proyecto y el estudio de impacto ambiental presentado (TCo 103/2014; 134/2014; 73/2016). Se trata de un instrumento de tutela ambiental preceptiva fundamental cuyo fin es garantizar la adecuada integración de los aspectos ambientales en el marco de los distintos procedimientos administrativos que rigen la elaboración y adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos que estén sometidos a dicha evaluación y, todo ello, con independencia de que dichos planes, programas o proyectos sean competencia estatal, autonómica o local.
Hay que tener en cuenta que la regulación de los procedimientos administrativos especiales por razón de la materia es una competencia conexa a las que, respectivamente, el Estado o las comunidades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración, de tal manera que cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma, le corresponde también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deben respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus propias competencias (TCo 227/1988).
La cuestión principal del recurso es determinar si la competencia estatal para dictar las bases se ha ejercido sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.
La normativa básica en la materia tiene por objeto establecer el nivel de protección ambiental mínimo aplicable a todo el territorio nacional, y solo es conforme con el orden constitucional de competencias, en cuanto a las competencias sectoriales de las comunidades autónomas, cuando tal afectación se traduce en la imposición de límites por razón de la apreciable repercusión negativa que su ejercicio puede tener en el medio ambiente. En consecuencia, todos los preceptos que tienden directamente a dotar de efectividad a la evaluación ambiental y que sean esenciales a tal fin deben ser razonablemente considerados como normas básicas sobre protección del medio ambiente. No pueden considerarse como tales las prescripciones que, sin menoscabo de la finalidad y eficacia de este instrumento, sean meras remisiones o reiteraciones de las reglas de procedimiento administrativo común o de las bases dictadas por el Estado según Const. art.149.1.17, que no tengan una específica vocación tuitiva de protección del medio ambiente. No obstante lo anterior, las bases medioambientales pueden alcanzar algún aspecto de estos procedimientos si imponen criterios directamente vinculados a los objetivos sustantivos de la legislación estatal medioambiental, sin descender a la previsión de trámites de pura gestión. Las normas ordinarias de tramitación no pueden considerarse básicas (TCo 45/2015).
Así pues, las disposiciones normativas son básicas si se pueden conceptuar como materialmente básicas. No hay que atender a lo genérico o detallado, abstracto o concreto de una norma, sino a si cumplen una función de ordenación mediante mínimos que deben respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que las comunidades autónomas con competencias en la materia establezcan niveles de protección más altos (TCo 101/2005). También lo son las que atendiendo a la necesidad de una política global en materia de medio ambiente pueden llegar a considerarse básicas reglas que introducen una dosis mínima de coherencia y cohesión territorial.
Teniendo en cuenta lo anterior, el análisis constitucional de los artículos se efectúa a través del siguiente cuadro:
| L 21/2013 | Contenido | Análisis constitucional | Resolución constitucional del recurso |
| Art.17 y 33 | Trámites y plazos de la evaluación ambiental estratégica ordinaria y trámites y plazos de la evaluación de impacto ambiental ordinaria | Cumplen los criterios básicos: ordenan los trámites y requisitos mínimos de la evaluación ambiental comunes en todo el territorio para garantizar la consecución de sus fines y no impiden que las comunidades autónomas establezcan niveles de protección más altos | Legislación básica. Desestimación |
| Art.18, 29, 39 y 45 | Solicitud de inicio de los distintos procedimientos de evaluación ambiental | El promotor debe dirigir la solicitud de evaluación de impacto ambiental ante el órgano sustantivo, con la finalidad de garantizar que, en cada Administración, el órgano competente por razón de la materia tenga debidamente en consideración los efectos que su actividad pueda tener sobre el medio ambiente. Ello obedece a la aplicación del principio de integración de los aspectos medioambientales en la toma de decisiones de los órganos a los que corresponde la elaboración y adopción, aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos. Es una vía común para todo el territorio sin predeterminar cuál es el órgano competente, por lo que respeta las competencias autonómicas de autoorganización y de ejecución de la legislación ambiental. El promotor debe aportar la documentación e información prevista en la ley, pero ésta también permite a las comunidades autónomas atender a las especificidades de sus propias políticas en la medida en que se prevé que aquéllas regulen ciertos aspectos de los estudios que deben ser aportados por los solicitantes. Se considera que es una exigencia esencial de mínimos por lo que las comunidades autónomas pueden exigir en su normativa otros documentos adicionales. En relación con la resolución de inadmisión a trámite de las solicitudes por entender que los promotores conocen, desde una fase muy preliminar del procedimiento, que existen fundadas razones para entender que el plan, programa o proyecto no podría contar con una declaración ambiental favorable, se considera que es una normativa de mínimos. | Legislación básica. Desestimación |
| Art.18.4 i.f., 29.4 i.f., 39.4 i.f. y 45.4 i.f | En cuanto a las reglas de procedimiento administrativo común relativas a cuestiones tales como subsanación y mejora de la solicitud, el trámite de audiencia, la motivación y la revisión de los actos de trámite, así como de coordinación entre los órganos competentes de la misma administración, no puede considerarse legislación básica porque esto no se considera orden constitucional de competencial al entrar en el condicionamiento competencia sectoriales autonómicas al tratarse de normas ordinarias de tramitación y, éstas, no son básicas | Legislación no básica. Estimación | |
| Art.19, 30, 34 y 46 | Consultas a las Administraciones públicas afectadas y a las personas interesadas | La previsión de que los pronunciamientos que lleguen fuera de plazo no se han de tener en cuenta, aun cuando los mismos puedan aportar datos relevantes en beneficio de la calidad de la evaluación ambiental, responde a un principio de celeridad en la tramitación pero, no es coherente con la finalidad esencial de la ley que es la de garantizar en todo el Estado un elevado nivel de protección ambiental | Legislación no básica. Estimación (art.19.1.2º párrafo; 30.2 1º párrafo; 30.4 2º párrafo; 34.4.3º párrafo; 46.3 1º párrafo) |
| En el caso de no haberse recibido los informes de las administraciones públicas afectadas o si son insuficientes, el órgano ambiental debe requerir personalmente al titular del órgano jerárquicamente superior de aquel que tiene que emitir el informe, para que, en el plazo de 10 días hábiles, contados desde la recepción del requerimiento, ordene al órgano competente la entrega del informe en un plazo de 10 días hábiles. De acuerdo con TCo 217/2016 el principio de cooperación es necesario en un Estado descentralizado. Pero su instrumentación no permite alterar las competencias d elos sujetos llamados a cooperar y el Tribunal Constitucional ha reconocido un margen de discrecionalidad en la determinación de los específicos mecanismos cooperativos (TCo 118/1988; 195/2012) por lo que todo lo que pueda ser desarrollado y aplicado por las Administraciones públicas no se considera legislación básica. Excede de la configuración de legislación básica lo relativo a la fijación de un plazo para ordenar al órgano competencial que entregue el informe. | Legislación básica. Desestimación art.19.13º párrafo; 30.2 2º párrafo; 34.4 3º párrafo y 46.3 1º párrafo.Legislación no básica. Estimación: últimos incisos relativos a la fijación de un plazo para ordenar al órgano competente que entregue el informe que son inconstitucionales | ||
| La previsión de que el promotor pueda, con carácter voluntario, solicitar al órgano ambiental que elabore un documento del alcance del estudio de impacto ambiental y que se determine la información y documentación que ha de acompañarse a la solicitud, se ha de interpretar en el sentido de que no excluye que el legislador autonómico pueda establecer, como norma adicional de protección, que el órgano ambiental deba emitir dicho documento con independencia de que el promotor lo solicite o no, ya sea con carácter general o en atención a las características de determinados proyectos, para mejorar la calidad de la evaluación ambiental según las especificidades de sus propias políticas | Legislación básica: art.34.1. Desestimación | ||
| Art.35 | Contenido del impacto ambiental | Regula una relación precisa de la información y datos que, al menos, debe incluir el estudio del impacto ambiental. | Legislación básica. Desestimación |
| Art.24 y 40 | Análisis técnico del expediente por el órgano ambiental en la evaluación ambiental estratégica ordinaria y en la evaluación de impacto ambiental de proyectos ordinaria | Aunque regula exhaustivamente el análisis técnico, no se impide que las comunidades autónomas puedan en esta fase adoptar normas que incluyan otros trámites o requisitos atendiendo a las especificidades de sus propias políticas ambientales para mejorar el proceso y calidad de la evaluación ambiental. Sin embargo, no pueden regular la competencia del órgano que debe entregar el informe y el plazo ni determinar la imposición per se de la posibilidad de recursos. | Legislación básica. Desestimación Legislación no básica. Estimación art.24.5.2º párrafo y 40.4.2º párrafo |
| Art.25.4 y 47.6 | No procede recurso alguno contra la declaración ambiental estratégica, ni contra el informe de impacto ambiental; sin perjuicio de los que puedan interponerse en la vía judicial frente a la disposición de carácter general que hubiere aprobado el plan o programa, o bien de los que procedan en vía administrativa o judicial frente al acto, en su caso, de adopción o aprobación del plan o programa, o autorización de un proyecto | Al tratarse de actos de trámite se conciben como no recurribles de forma autónoma, lo cual se corresponde con la coherencia de estos instrumentos y su configuración como vía de integración de los factores ambientales en la adopción de los planes, programas o proyectos sometidos a la misma, con independencia de su ubicación y de cuál sea la Administración competente para adoptarlos. Por ello forman parte de la configuración de la evaluación ambiental en sus líneas maestras y pueden ser tenidos por básicos. | Legislación básica. Desestimación |
| Art.27.1., 3., y 4 y 43.1., 3. y 4 | Vigencia de la declaración ambiental estratégica y de la declaración de impacto ambiental | Se configuran como actos de trámite con vigencia limitada en el tiempo justificados en que el impacto de un determinado plan, programa o proyecto pueden verse alterados por los cambios y variaciones que experimenten a lo largo del tiempo el medio ambiente o los elementos que lo integran. | Legislación básica. Desestimación |
| Art.27.2 y 43.2 | Solicitud de prórroga | La normativa relativa a que el promotor pueda solicitar la prórroga de la vigencia de la declaración de impacto ambiental antes de transcurrir el plazo legalmente previsto y la previsión de que una vez transcurrido el mismo, sin haberse comenzado la ejecución del proyecto o actividad, el promotor deba iniciar nuevamente el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto, no pueden considerarse básicas en materia de medio ambiente por exceder de los límites competenciales del Estado e invadir competencias autonómicas | No es legislación básica. Estimación |
| Art.28.5 y 44.4 | Presentación de la solicitud de modificación de la declaración de impacto ambiental y papel de los órganos sustantivos y ambientales para tramitar y resolver la solicitud | Se consideran básicos por prever una regulación necesaria para garantizar una homogeneidad mínima en la realización de la evaluación ambiental en todo el territorio nacional con independencia del lugar en que se lleve a cabo. | Legislación básica. Desestimación |
| Art.28.4 y 44.5 | Trámite de consultas en el marco de una solicitud de modificación | Se consideran básicos por aplicación del principio de cooperación. | Legislación básica. Desestimación |
| Art.28.4.párrafo 1º if. if | La consulta se podrá realizar por medios convencionales, electrónicos o cualesquiera otras, siempre que se acredite la realización de la consulta | Impone criterios directamente vinculados a los objetivos sustantivos de la legislación estatal medioambiental sin descender a la previsión de trámites de pura gestión. | Legislación no básica. Estimación |
| Art.28.4 párrafo 2º if y 44.5 | No se tendrán en cuenta los informes y alegaciones que se reciban posteriormente | ||
| Art.28.4 párrafo 3º y 44.5 | Para que en el plazo de 10 días hábiles contados a partir del requerimiento, ordene al órgano competente la remisión de los informes en el plazo de 10 días hábiles, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora | ||
| Art.12. 2 a 4 | Resolución de discrepancias | Impone criterios directamente vinculados a los objetivos sustantivos de la legislación estatal medioambiental sin descender a la previsión de trámites de pura gestión | |
| Art.12.4 | En tanto no se pronuncie el órgano que debe resolver la discrepancia, se considerará que la declaración ambiental estratégica, la declaración de impacto ambiental, o en su caso, el informe ambiental estratégico, o el informe de impacto ambiental mantienen su eficacia | Disposición dirigida a tutelar el medio ambiente hasta el momento en que se hayan dirimido las controversias por el órgano competente. Es una garantía mínima que debe aplicarse en todo el territorio, con independencia de dónde se apruebe el plan o programa o se autorice el proyecto | Legislación básica. Desestimación |
| Art.21 y 23 | Versión inicial del plan o programa e información pública y propuesta final del plan o programa | Se remiten a lo dispuesto por la normativa sectorial que establezca el procedimiento de aprobación o adopción de los planes o programas, pero sin regular ni imponer por sí misma la realización de la información pública. Tiene carácter puramente instrumental dirigido a garantizar la adecuada integración de los trámites evitando disfunciones en la aplicación de este instrumento. | Legislación básica. Desestimación |
| Art.23.2 | En la propuesta final de plan o programa no se tendrán en cuenta los informes o alegaciones recibidos fuera de los plazos legales | La exclusión de la posibilidad de que las comunidades autónomas opten por normas más protectoras, en el ejercicio de sus competencias en materia del medio ambiente, excede de las competencias estatales. | Legislación no básica. Estimación |
| Art.49 | Consultas a otros Estados en los procedimientos de evaluación ambiental | Se pretende dar cumplimiento a las obligaciones derivadas del Convenio de Espoo y a su protocolo sobre evaluación ambiental estratégica estableciendo una colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas, dejando libertad a los Estados para elegir las técnicas que resulten más adecuadas (TCo 8/2012). | Desestimación recurso. Conformidad sistema constitucional de distribución de competencias |
| Art.50.1 | Consultas de otros Estados en sus procedimientos de evaluación ambiental | ||
| Disp.final 8ª.1 | En la invocación de Const art.149.1.23 respecto a disposiciones que no pueden reputarse como legislación básica sobre protección del medio ambiente. Estas disposiciones se ciñen a las evlauciones de planes, programas y proyectos cuya elaboración y adopción, aprobación o autorización sea competencia del Estado; sin perjuicio de las disposiciones que, peses a no poder considerarse como legislación básica de medio ambiente, han de ser también aplicadas por las comunidades autónomas por tratarse de reglas de proacedimiento común o responder a bases adoptadas conforme a Const art.149.1.18 | Estimación recurso: Inconstitucional y nula | |
| Resto de la disposición | Desestimación del recurso | ||
| Disp.final 11ª i.f. | Las comunidades autónomas pueden optar por realizar una remisión en bloque a la ley, que resultará de aplicación en su ámbito territorial como legislación básica y supletoria | De acuerdo con TCo 109/2004 y 139/2011 el Estado no puede dictar normas con eficacia meramente supletoria, en materias sobre las que carece de todo título competencial, por no constituir una cláusula universal atributiva de competencias. Aunque el precepto pueda ser interpretado como una mera invitación sobre el modo en el que las comunidades autónomas pueden ejercer sus competencias normativas en esta materia, a la luz de todo lo expuesto queda patente que su tenor no sólo afecta a la posible configuración del derecho estatal como supletorio, sino también a la forma de aplicación de la normativa básica del Estado en las comunidades autónomas, interfiriendo en la articulación cierta del orden competencial constitucionalmente establecido y rebasando las competencias atribuidas al Estado en Const art.149 | Inconstitucional y nulo |
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