Unidad de mercado y licencias de actividad

La L 20/2013 art.19 y 20 tiene por objeto establecer y aplicar el principio de unidad de mercado y su eficacia en todo el territorio nacional.
Dispone el primero que la libre iniciativa económica (L 20/2013 art.19) en todo el territorio nacional se admite siempre y cuando el operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español y cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar. Asimismo cualquier producto legalmente producido al amparo de la normativa de un lugar del territorio español puede circular y ofertarse libremente en el resto del territorio desde el momento de su puesta en el mercado y, en el caso de que la normativa del lugar de destino exija requisitos distintos a los exigidos por la normativa del lugar de origen, es la autoridad de destino la que ha de asumir su plena validez, incluso si difieren en su alcance o cuantía.
Se entiende por autoridad del lugar de destino la del lugar del territorio nacional donde un operador legalmente establecido en otro lugar del territorio nacional lleva a cabo una actividad económica, mediante establecimiento o sin él, asumiendo la plena validez de los requisitos de acceso establecidos por la normativa del lugar de origen.
Se entiende por lugar de origen el que convenga de acuerdo con la norma estatal que regule la normativa de acceso a la actividad económica, que impone un determinado lugar en todo el territorio nacional (L 20/2013 disp.adic.10ª).
Por otra parte el principio de eficacia (L 20/2013 art.20) regula, no solo las excepciones a la aplicación de este principio, sino las actuaciones administrativas a las que se reconoce plena eficacia en todo el territorio nacional, sin necesidad de que el operador económico realice trámite adicional o cumpla nuevos requisitos. De esta manera, se reconoce plena eficacia a todos los medios de intervención de las autoridades competentes que permitan el acceso a una actividad o su ejercicio, o acrediten el cumplimiento de ciertas calidades, cualificaciones o circunstancias, conteniendo una enumeración ejemplificativa, numerus apertus, de aquellos medios de intervención. No obstante, una vez que el operador se ha desplazado desde su lugar de origen, la ley prevé que haya de sujetarse a los requisitos de ejercicio establecidos por la normativa del lugar de destino, pues si bien la autoridad de origen es la competente para la supervisión y control de los operadores respecto al cumplimiento de los requisitos de acceso a la actividad económica, la competente para la supervisión del cumplimiento de la normativa relacionada con la producción y los requisitos del producto para su uso y consumo, es la autoridad de destino (L 20/2013 art.21.2.b).
Teniendo en cuenta lo anterior, los operadores económicos han de someterse a las normas de acceso a la actividad económica de su lugar de origen, sin que ello sea óbice para que se les apliquen las normas de ejercicio de la actividad del lugar de destino. Aunque esta afirmación ha de ponerse en relación con el problema competencial por dudarse de si se está ante una competencia estatal exclusiva o si se vulneran competencias autonómicas, al tener estas atribuidas competencias en materia de ordenación comercial y económica.
La unidad de mercado implica la efectiva unicidad del orden económico nacional en la medida en que estén presentes dos supuestos irreductibles: la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio nacional, que ninguna autoridad puede obstaculizar directa o indirectamente (Const. art.139.2) y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (Const. art.139.1 y 149.1.1). Por ello el mercado único se caracteriza por ser un espacio donde se encuentran garantizadas la libre circulación de personas y bienes, y, por ser un espacio donde las condiciones esenciales de ejercicio de la actividad económica son iguales.
Hay que tener en cuenta que, aunque el texto constitucional garantiza la unidad de España y la autonomía de sus nacionalidades y regiones, la necesidad de buscar un adecuado equilibrio entre ambos principios, exige tener en cuenta que unidad no significa uniformidad ya que la propia configuración del Estado español y la existencia de entidades con autonomía política, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos, significando la autonomía la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo se ejercen sus propias competencias, en el marco de la Constitución y de los respectivos estatutos de autonomía (TCo 88/1986).
En relación con la unidad de mercado existen varios títulos competenciales implicados, debido a la necesidad de tener que encajar dos elementos esenciales como son el principio esencial de unidad del sistema, en su manifestación de unidad de mercado o unicidad del orden económico general y, en segundo lugar, el principio de diversidad regulatoria consustancial a un Estado compuesto. Para ello el Estado tiene reconocidas competencias exclusivas como son los que se refieren a determinados aspectos del orden económico y de su unidad con pleno respeto a los derechos fundamentales y que suponen un límite a la diversidad regulatoria de las Comunidades Autónomas que puede vulnerar la igualdad de todos los españoles (Const art.149.1.1 y 13; TCo 96/2013).
La unidad del mercado nacional, pues, se encuentra promovida directamente por:
a) La reserva competencial del Estado en ámbitos materiales concretos de manera exclusiva y excluyente (Const. art.149.1.6 a 9).
b) El respeto del contenido esencial de derechos fundamentales (Const. art.81.1 y TCo 247/2007).
c) El establecimiento en la Constitución de una serie de principios que limitan y enmarcan la acción de todos los poderes públicos en el ejercicio de sus competencias (p.e. Const art.139; TCo 96/2013; 20/2016).
Y, aun de manera indirecta, la promoción se puede realizar a través de un ejercicio efectivo por el Estado de las competencias horizontales reconocidas constitucionalmente.
De esta manera hay que diferenciar las garantías estructurales y las garantías dinámicas de la unidad económica. Las estructurales están vinculadas con el hecho de que todos los poderes públicos han de respetar en su actuación las competencias y principios constitucionales que, al suponer un límite en sí mismo a la diversidad regulatoria, preservan, en alguna medida, los rasgos propios del mercado nacional único. Las garantías dinámicas que permiten al Estado promover, en su caso, tal unidad, cuando las primeras se muestren insuficientes para garantizarla a través del ejercicio de sus competencias transversales , incluyéndose entre ellas la competencia del Estado para imponer la igualdad básica de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales y la competencia del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (TCo 96/2013; 20/2016).
La L 20/2013 no solo prevé regular la unidad de mercado, sino también eliminar los obstáculos y trabas derivados del crecimiento de la regulación para simplificar la legislación existente, eliminar regulaciones innecesarias y establecer procedimientos más ágiles que minimicen las cargas administrativas. Se considera que los condicionamientos y restricciones a la capacidad interventora de los poderes públicos en la economía entrañan una desregulación del mercado. Por ello el Estado puede establecer una normativa única en materia de mercado nacional y libre comercio interior siempre y cuando no se produzca un vaciamiento de la competencia autonómica de comercio interior al poseer un ámbito más extenso y la decisión estatal puede afectar a una materia o subsector específico (TCo 186/1988; 141/2014).
Dentro de la regulación del mercado único, se ha aprobado la existencia del principio de reconocimiento mutuo, condicionado a la equivalencia en el nivel de protección, que implica que un Estado miembro no tiene derecho a impedir la comercialización de un producto que proviene de otro Estado miembro y que equivale, en cuanto al nivel de protección de la salud y de la vida de las personas, al que pretende asegurar o establecer el régimen nacional. Por ello, es contrario al principio de propocionalidad que un régimen nacional exija que los productos importados deben satisfacer literal y exactamente las mismas disposiciones o características técnicas prescritas para los productos fabricados en el Estado miembro en cuestión, cuando los productos importados garantizan a los usuarios el mismo nivel de protección. Ahora bien, cuando no se cumple el presupuesto de que el nivel de protección sea equivalente, los Estados miembros sí pueden imponer el cumplimiento de su nivel de protección a los bienes elaborados conforme a estándares de protección inferiores ,esto también se aplica a la prestación de servicios, con o sin establecimiento permanente (TJCE 22-1-02, asunto Canal Satélite Digital, S.L).
Así pues, en la medida en que exista una normativa de la Unión Europea armonizada o una legislación estatal común, o exista una pluralidad de legislaciones autonómicas que, no obstante sus posibles diferencias técnicas o metodológicas, fijen un estándar que pueda ser considerado equivalente, el Estado puede reconocer a las decisiones autonómicas efectos extraterritoriales a través de la imposición del reconocimiento de la decisión adoptada en una determinada Comunidad Autónoma en el resto.
Para mitigar algunas de las consecuencias de la existencia de una pluralidad regulatoria fundada en la legítima capacidad territorial de adoptar políticas propias, cabe, también, acudir a otro instrumento: elaborar una estrategia normativa consistente en el establecimiento de un estándar común a través del ejercicio por parte del poder central de sus competencias horizontales. Esto se ha admitido por TJUE cuando las medidas tienen por objeto la mejora de las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior (TJUE 5-10-00, asunto sobre publicidad de tabaco ). En el mismo sentido el TCo considera que cuando existan medios que se demuestren insuficientes para imponer la igualdad básica de todos los españoles, también en materia de unidad de mercado, en el ejercicio de los derechos constitucionales, el Estado puede intervenir normativamente para garantizar esa igualdad (TCo 61/1997; 20/2016).
No obstante lo anterior la L 20/2013 utiliza un instrumento diferente a los señalados al establecer el denominado principio de eficacia nacional de las disposiciones y actos autonómicos.
El principio de eficacia nacional es inconstitucional tanto por exceder el alcance de la competencia estatal reconocida en Const art.149.1.13, como por vulnerar el principio general de territorialidad de las competencias autonómicas, al permitir la aplicación en un mismo lugar del territorio nacional de normativas diferenciadas para aquellos operadores económicos que únicamente se diferencian por su procedencia. Lo que realiza es una excepcionalidad al principio de territorialidad de las competencias en el que se funda nuestro modelo constitucional de distribución de competencias, pues las normativas de las comunidades autónomas relativas al acceso a una actividad económica o relativas a las características de los productos pasan a tener efectos supraterritoriales cuando se consideran normativas del lugar de origen del operador económico, pero al mismo tiempo dejan de tener efecto dentro del propio territorio autonómico cuando este es el lugar de destino, y no el de origen, del operador económico. Este principio supone sustituir, como fundamento del ámbito espacial de aplicación de las competencias autonómicas, el criterio del territorio por el criterio de la procedencia del operador económico.
La competencia del Estado para regular el reconocimiento mutuo y para otorgar eficacia supraterritorial a ciertas normas y actos administrativos autonómicos, solo es constitucionalmente admisible si se respeta un presupuesto: la equivalencia en la protección del legítimo objetivo pretendido por parte de las normas y actos del lugar de origen y los del lugar de destino.
La legislación estatal establece el principio general de aplicación de la normativa de origen para el acceso a cualquier actividad económica y para la circulación de los productos, lo cual implica el desplazamiento de la normativa del lugar en donde vaya a ejercerse la actividad o vaya a venderse el producto, normativa del lugar de destino. Este principio de eficacia nacional supone una habilitación a cualesquiera operadores económicos para actuar en cualquier lugar del territorio español con tal de cumplir los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen. Sin embargo el problema que esto plantea es que fragmenta el mercado nacional alterando el principio general de territorialidad de las competencias autonómicas que es implícito al sistema propio de autonomías territoriales y, con ello, la relación entre los ordenamientos autonómicos que derivan de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía (TCo 80/2012).
Aunque las competencias autonómicas pueden tener efectos supraterritoriales, la eficacia del ejercicio de las competencias autonómicas queda ceñida a sus respectivos ámbitos territoriales para preservar que el ejercicio de las competencias por unas comunidades autónomas no interfiera ni menoscabe el de las demás. El principio de eficacia hace que la normativa de una Comunidad Autónoma pueda desplazar las normativas de los entes territoriales que ostenten las mismas competencias materiales, desplazamiento que se produce, en realidad, por la decisión estatal que permite que el operador fije el lugar de origen y el ordenamiento aplicable y atribuir a esa normativa del lugar de origen efectos extraterritoriales.
La L 20/2013, sin embargo, renuncia a fijar por sí misma unas normas armonizadas que aseguren la unidad de mercado en todo lo que se considere esencial, para evitar la aparición de obstáculos que puedan fragmentarlo; y, por otro lado, atribuye eficacia supraterritorial a la normativa de origen, en detrimento de la del competente en el territorio donde pretenda ejercerse la actividad.
De acuerdo con ello se altera, sustancialmente, el sistema de distribución de competencias por el hecho de que la Comunidad Autónoma que en ejercicio de sus competencias decida establecer una normativa menos interventora o no establecer regulación alguna puede conseguir que su norma se aplique en todo el territorio nacional. Aunque este efecto no supone una modificación formal del sistema de distribución de competencias, ya que, en principio se respeta el sistema constitucional permitiendo que las autonomías aprueben normas reguladoras en materia económica de su competencia. Sin embargo es un respeto aparente ya que la normativa aprobada pierde su plena eficacia en su propio territorio al verse desplazada por la normativa elegida por el operador económico que actúa en la Comunidad Autónoma implicada.
Por todo ello se declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad de L 20/2013 art.19 y 20 que regulan la libre iniciativa económica en todo el territorio nacional siempre y cuando el operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español y cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen aun cuando la misma no esté sometida a requisitos en dicho lugar, y, también, la eficacia en el mismo de las actuaciones administrativas que puedan permitir el acceso a una actividad económica o su ejercicio sin necesidad de que el operador económico realice ningún trámite adicional o cumpla nuevos requisitos

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