Establecimientos comerciales. Cataluña

La interposición del presente recurso de inconstitucionalidad contra L Cataluña 9/2011 art.114 se basa en el carácter formal y materialmente básico de los preceptos de contraste y, en que se permite la implantación de ciertos formatos de establecimiento comercial fuera de la trama urbana consolidada de los municipios que superen una cierta población para poder potenciar el comercio interior y el mercado de trabajo, mientras que la L 17/2009 art.11 y la L 7/1996 art.6.1, 2 y 3 prohiben que el acceso a los servicios en general, y en especial, al de distribución comercial, se condicione a requisitos cuantitativos o territoriales que no obedezcan a una razón imperiosa de interés general, no pudiéndose invocar fines económicos para justificar tales restricciones. Asimismo se considera que la norma recurrida vulnera la Const art.38 perjudicando la libre prestación de servicios de distribución comercial al condicionar la implantación de los distintos formatos, que debiera realizarse en régimen de libre competencia en el contexto de una economía de mercado.
Este recurso plantea la denominada inconstitucionalidad mediata o indirecta (TCo 166/2002; 18/2011 y 148/2011) que exige que para que la misma exista deben darse dos circunstancias:
– que la norma estatal infringida por ley autonómica sea, en sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; y
– que la contradicción entre ambas normas sea efectiva e insalvable por vía interpretativa (TCo 4/2013).
La Generalitat de Cataluña se opone a la inconstitucionalidad basándose en que la norma autonómica sólo realiza la transposición de una normativa europea, en concreto la Dir 2006/123/CE al amparo del EAC art.198.3 que prevé que en el caso de que la Unión Europea establezca una legislación que sustituya a la normativa básica del Estado, la Generalitat puede adoptar la legislación de desarrollo a partir de las normas europeas.
Es cierto que, de acuerdo con una reiterada y conocida doctrina constitucional, no existe razón para objetar que la comunidad autónoma ejecute el derecho de la Unión Europea en el ámbito de sus competencias, sin embargo una concepción constitucionalmente adecuada del precepto implica siempre la salvaguarda de la competencia básica del Estado en su caso concernida, que no resulta desplazada ni eliminada por la normativa europea, de modo que el Estado puede dictar futuras normas básicas en el ejercicio de una competencia constitucionalmente reservada, puesto que la sustitución de unas bases por el Derecho europeo no modifica constitutivamente la competencia constitucional estatal de emanación de bases.
Por este motivo los preceptos estatales son los que regulan el reparto constitucional de competencias y, sobre los mismos, debe realizarse un juicio de constitucionalidad mediata, siempre que resulten amparados por la competencia del Estado sobre las bases y planificación de la economía (Const. art.149.1.13).
Los preceptos, pues, que entran en conflicto son laConst. art.149.1.13 y EAC art.121.1 por el cual Cataluña asume competencia exclusiva en materia de comercio interior y, en particular, sobre la clasificación y planificación territorial de los equipamientos comerciales y la regulación de los requisitos y del régimen de instalación, ampliación y cambio de actividad de los establecimientos. Pero sobre esto se ha pronunciado el Tribunal Constitucional indicando que las competencias autonómicas no pueden afectar a las competencias (o potestades o funciones dentro de las mismas) sobre las materias o submaterias reservadas al Estado, que han de proyectarlas cuando corresponda, sobre dichas competencias exclusivas autonómicas, con el alcance que les haya otorgado el legislador estatal con plena libertad de configuración, sin necesidad de que el Estatuto incluya cláusulas de salvaguardia de las competencias estatales (TCo 31/2010). En relación con el comercio interior TCo 170/2010 afirma que las competencias autonómicas en materia de comercio interior tienen como límite las competencias del Estado (análoga TCo 140/2011 y 26/2012).
Las normas estatales en materia de comercio interior tienen carácter básico por lo que desplazan la competencia autonómica exclusiva en esta materia, lo cual conlleva a que la disposición autonómica impugnada sólo es constitucional en la medida en que sea compatible con la legislación básica estatal.
La disposición cuestionada L Cataluña 9/2011 art.114 contiene una limitación a la libre instalación de ciertos formatos de distribución comercial (los que DL Cataluña 1/2009 art.6 denomina establecimientos comerciales, grandes establecimientos comerciales y grandes establecimientos territoriales), los cuales sólo puede implantarse dentro de la trama urbana consolidada de los municipios que superen un umbral de población, salvo los medianos y grandes establecimientos comerciales, que además podrán instalarse en el interior de las zonas de acceso restringido de algunas estaciones ferroviarias, puertos y aeropuertos. Para determinar si esta limitación es compatible con la normativa estatal básica (L 1/2010 art.único y L 17/2009 art.11.1.a y 2) es necesario saber si los requisitos que la norma autonómica establece para la localización de establecimientos comerciales, que son de carácter cuantitativo o territorial por estar relacionados con el tamaño del centro comercial, el lugar de instalación dentro del municipio y la población de éste, atienden conjuntamente a criterios basados en razones imperiosas de interés general relacionadas con la distribución comercial, como la protección del medio ambiente y del entorno urbano, la ordenación del territorio y la conservación del patrimonio histórico artístico.
Estas limitaciones, si están amparadas en el interés general, deben ser compatibles con la normativa básica estatal (TCo 26/2012; TJUE 24-3-11), puesto que los condicionantes parecen en hipótesis medios adecuados para alcanzar los objetivos de ordenación territorial y protección del medio ambiente que, tanto la normativa europea como la legislación básica estatal, configuran como razones imperiosas de interés general. Sin embargo dado que se trata de una excepción a la regla general de libertad de acceso a una actividad de servicio, como es la distribución comercial, el legislador autonómico debe aportar razones que justifiquen que los requisitos a que se sujeta la localización de ciertos formatos de establecimiento comercial atienden conjuntamente a dichos objetivos de ordenación territorial y protección ambiental, y no a otros que están prohibidos por predominar en ellos connotaciones económicas.
No se puede acoger este planteamiento catalán, puesto que, lo que establece la ley catalana es un régimen de instalación de medios y grandes establecimientos comerciales y de grandes establecimientos territoriales que, considerado conjuntamente, es distinto y sustancialmente más restrictivo de la libertad de acceso a la actividad de distribución comercial. Habría que haber dado razones suficientes de porqué la consecución de los objetivos urbanísticos, de ordenación territorial y protección ambiental descritos en la exposición de motivos del DL Cataluña 1/2009 hacía necesario una limitación más intensa del libre acceso a la actividad de distribución comercial que la ya establecida por la redacción del DL Cataluña 1/2009 art.9.3 y 9.4.
Por ello los requisitos impuestos en L Cataluña 9/2011 art.14 no responden a objetivos urbanísticos, de ordenación territorial y protección ambiental, por lo que no se hacen necesarios en virtud de una razón imperiosa de interés general, desconociéndose así la exigencia que la L 7/1996 art.6 y la L 17/2009 art.11 imponen a todo requisito que limite la libertad de acceso y ejercicio de las actividades de servicios en general y de las de distribución comercial en particular, al imponer restricciones de orden cuantitativo poblacional y territorial no suficientemente motivadas.
Así pues la L Cataluña 9/2011 art.114 contradice de modo manifiesto la legislación básica estatal y vulnera de modo mediato o indirecto el reparto constitucional de competencias que delimita la Const. art.149.1.13 y determina su inconstitucionalidad, ya que a contradicción con las bases estatales se produce por la imposición de un determinado requisito poblacional (más de 5.000 habitantes o más de 50.000 habitantes, según el tipo de establecimiento comercial) junto con la limitación adicional introducida por L Cataluña 9/2011 art.114 al modificar DL Cataluña 1/2009 art.9 y suprimir la posibilidad de instalar establecimientos comerciales de gran tamaño en emplazamientos situados en continuidad física con el tejido urbano residencial que configura la trama urbana consolidada, sin que estas restricciones se hayan justificado por el legislador más que por razones económicas.

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