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Espacios naturales protegidos y lugares de importancia comunitaria. Murcia

La presente sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad nº 4288/2001 interpuesto contra la L Murcia 1/2001 disp.adic.8ª, precepto vigente al estar recogida en TRSUMU disp.adic.8ª que establece que “los límites de los espacios naturales protegidos incluidos en la disposición adicional tercera y Anexo de la L 4/1992, de 30 de julio, de ordenación y protección del territorio de la Región de Murcia, se entenderán ajustados a los límites de los lugares de importancia comunitaria a que se refiere el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28-7-2000”.
El recurso se interpone alegando que se incurre en vulneración de los principios de interdicción de la arbitrariedad y de seguridad jurídica contenidos en Const art.9.3, así como de la obligación de defender y proteger el medio ambiente contenida como principio rector de la política social y económica en Const art.45. Se entiende que al equipararse dos categorías de protección medioambiental de origen y contenido radicalmente distintos (espacios naturales protegidos y lugares de importancia comunitaria), ello puede llevar a la desprotección de más de 11.000 ha de terrenos que hasta el momento de su entrada en vigor estarían protegidos bajo la cobertura formal de su declaración como espacios naturales protegidos, siendo así que tal equiparación puede producir las vulneraciones constitucionales señaladas por las razones siguientes:
a) Vulneración del principio de arbitrariedad. Se entiende, por los recurrentes, que existe arbitrariedad por cuanto que la disposición impugnada se introdujo por una enmienda de adición presentada por un diputado en la fase terminal del procedimiento legislativo.
b) Vulneración del principio de seguridad jurídica. Los recurrentes la entienden producida en tanto en cuanto los lugares de interés comunitario no están siquiera determinados ni delimitados definitivamente en el precepto objeto del recurso, teniendo en cuenta que su aprobación corresponde a la Comunidad Europea y que el Acuerdo del Consejo de Gobierno no especifica su delimitación territorial. Entienden que admitir esta disposición implicaría dejar en situación de radical incertidumbre el régimen aplicable de buena parte del territorio murciano de interés ecológico, tanto por no precisar en absoluto los nuevos límites territoriales de los espacios afectados, como por no incluir ninguna previsión que permita absorber sus consecuencias sobre la pluralidad de los instrumentos en vigor y en tramitación afectados por la misma.
El Tribunal Constitucional, sin embargo, entiende respecto a la regularidad constitucional del ejercicio del derecho de enmienda que uno de los requisitos que ha de tener el ejercicio de la facultad de enmendar es el de que versen sobre la materia a que se refiere el proyecto de ley que tratan de modificar para que haya una correlación entre proyecto y enmienda (TCo 23/1990), no basta que haya una genérica correlación material entre la enmienda y el texto enmendado, sino que verse también sobre el mismo objeto que el del propio texto enmendado. Esto es que haya una relación de homogeneidad y congruencia (TCo auto 118/1999). En este sentido TCo 119/2011 y TCo 136/2011 afirmando esta última que el derecho de enmienda al articulado, como forma de incidir en la iniciativa legislativa, debe ejercitarse en relación con ésta, cuya oportunidad y alcance sólo puede cuestionarse a través de las enmiendas a la totalidad, si de un proyecto de ley se trate, o en el debate de la toma en consideración, en el caso de las proposiciones de ley. Por ello, toda enmienda parcial tiene que tener un carácter subsidiario o incidental respecto del texto a enmendar, de modo que una vez que una iniciativa ha sido aceptada por la Cámara como texto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado. Así no caben enmiendas al articulado ajenas a la materia de la iniciativa, esto es, que no guarden una conexión de homogeneidad mínima con la misma.
Teniendo en cuenta esta doctrina constitucional no puede admitirse la vulneración del principio de arbitrariedad por cuanto que la enmienda introducida sí guardaba conexión mínima de homogeneidad con la iniciativa legislativa en cuestión, por cuanto, desde el punto de vista de los usos posibles del suelo no es indiferente la existencia de zonas del territorio autonómico sometidas a algún tipo de régimen de protección ambiental, teniendo presente además que todo suelo que no tenga la calificación de urbano o deba preservarse del proceso urbanizador, por, entre otras razones, las medioambientales, tiene la condición de urbanizable.
En relación con la vulneración del principio de seguridad jurídica el Tribunal Constitucional entiende que la cuestión ha de centrarse en comprobar si se pueden equiparar territorialmente los espacios naturales protegidos con los lugares de importancia comunitaria.
En primer lugar la L Murcia 4/1992 disp.adic.3ª regula una serie de espacios naturales protegidos a los que se otorgan distintas categorías de protección ambiental, precisándose, en la mayoría de los casos, de forma minuciosa, sus límites territoriales. Estos límites, por efecto de la disposición impugnada, quedan equiparados a los de los lugares de importancia comunitaria ex Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28-7-00. Este acuerdo designa unos lugares de importancia comunitaria en la Región de Murcia, susceptibles de ser aprobados por la Comisión Europea y declarados posteriormente como zonas especiales de protección, con una superficie total de 164.066 ha de superficie terrestre y 185.279 ha de superficie marina, de conformidad con el RD 1997/1995 art.4, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. De acuerdo con ello se enumeran cincuenta nombres que distribuye en los apartados “Medio terrestre” y “Medio marino”, sin que, para ninguno de ellos, se haga precisión alguna, ni directa ni por remisión, respecto de su ámbito territorial.
De acuerdo con lo anterior en TRSUMU disp.adic.8ª se pretende equiparar territorialmente los espacios naturales protegidos ya existentes y los lugares de importancia comunitaria en trámite de designación. Esto es pretende identificar los límites territoriales de los espacios naturales protegidos incluidos en L Murcia 4/1992 disp.adic.3ª y Anexo, con los de los lugares de importancia comunitaria a que se refiere el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 28-7-00, de modo que el alcance del precepto sólo queda completado si nos remitimos a cualquiera de los otros textos de referencia.
Los espacios naturales protegidos se configuran como una figura clásica de las incorporadas a nuestro ordenamiento para la protección de la naturaleza y entendidos como espacios del territorio nacional incluidas las aguas continentales, y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especial interés o valores naturales sobresalientes que fueran declarados protegidos (L 42/2007 art.27.1).
El primer elemento característico de los espacios naturales protegidos es tener una condición espacial, territorial y geográfica (TCo 102/1995). Esta exigencia de fijación precisa de la delimitación geográfica de las áreas declaradas como espacios naturales protegidos se vincula, además de con la finalidad de preservar el patrimonio natural y la biodiversidad, con las intensas consecuencias que de tal declaración se derivan, no sólo para los terrenos inmediatamente incorporados a la delimitación del espacio, sino también para los terrenos adyacentes, a través de las figuras de las zonas periféricas de protección y de las áreas de influencia socioeconómica. Con ello se pretende evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior y contribuir al mantenimiento de los espacios naturales protegidos favoreciendo el desarrollo socioeconómico de las poblaciones locales de forma compatible con los objetivos de conservación del espacio.
Por otro lado, los lugares de importancia comunitaria se explican por su integración en la Red ecológica europea Natura 2000, creada por la Dir 92/43/CEE relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre (objeto de transposición por RD 1997/1995 y, en la actualidad regulados en L 42/2007, aunque mantiene la vigencia de aquella disposición). Es importante destacar que esta figura es transitoria por cuanto que se pretende que su declaración desemboque en la creación de una zona de especial conservación, esto es, en lugares propicios para el mantenimiento en un estado de conservación favorable o el restablecimiento de un tipo de hábitat natural de interés comunitario o de una especie de interés comunitario. Se definen como los espacios del conjunto del territorio nacional o de las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, aprobados como tales, que contribuyen de forma apreciable al mantenimiento o, en su caso, al restablecimiento del estado de conservación favorable de los tipos de hábitat naturales y los hábitat de las especies de interés comunitario.
Es obligación de las Comunidades Autónomas elaborar una lista de lugares situados en sus respectivos territorios que puedan ser declarados como zonas especiales de conservación, lista que, por el órgano estatal competente, se ha de proponer a la Comisión Europea, a quien compete seleccionar y aprobar de forma definitiva la lista de estos lugares en un plazo máximo de 6 años desde la notificación de la Directiva, de modo que los correspondientes espacios sólo estén propiamente sometidos al régimen previsto en la directiva para los lugares de importancia comunitaria una vez se haya aprobado la correspondiente lista de lugares por parte de la Comisión.
La aprobación por la Comisión Europea de la lista de lugares correspondiente a la región biogeográfica mediterránea, a la que pertenece la Región de Murcia, tuvo lugar por Decisión 2006/613/CE (DOCE 21-9-06), lista que se ha completado por decisiones posteriores siendo la última de 18-11-11.
De acuerdo con lo anterior resulta que las categorías de espacio natural protegido y de lugar de importancia comunitaria no son equivalentes, aunque pueden llegar a coincidir en un mismo espacio territorial. Ambos encajan en ámbitos normativos diversos, son fruto de procedimientos de declaración distintos y están sometidos a regímenes jurídicos de distinto alcance y, además, la declaración de los segundos corresponde a las autoridades europeas, siendo la función de la autoridad nacional la de propuesta.
De acuerdo con lo anterior hay que concluir que el principio de seguridad jurídica (Const art.9.3) exige que haya certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable y los intereses jurídicamente tutelados (TCo 15/1986), exigencias que son consustanciales al Estado de Derecho y que, por ello, deben ser escrupulosamente respetadas por las actuaciones de los poderes públicos incluido el propio legislador. Por ello resulta evidente que la disposición recurrida genera confusión o duda generadora en sus destinatarios de una incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento, tanto para los titulares de los terrenos incluidos en la delimitación de los espacios naturales protegidos establecida por L 42/1992, y que la disposición recurrida pretende modificar, como para los titulares de terrenos adyacentes, sometidos a un régimen peculiar dirigido a la protección de aquéllos, y, en último término, para todos los ciudadanos en cuanto que posibles usuarios de los espacios naturales protegidos.
Por todo este razonamiento se concluye declarando la inconstitucionalidad y nulidad de TRSUMU disp.adic.8ª.

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