Parques nacionales

El plan director de la red de parques nacionales se aprueba por RD 389/2016 y contra él se interpone recurso contencioso-administrativo impugnándolo por haber sido aprobado por el Gobierno en funciones y contener directrices que, entienden, establecen limitaciones que exceden del ámbito competencial atribuído por L 30/2014 art.19.
En cuanto a la aprobación por un Gobierno en funciones hay que tener en cuenta que la LOFAGE prevé que el mismo ha de facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes, limitando su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos y absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas (LOFAGE art.21.3).
Se contienen tres conceptos jurídicos indeterminados: Gobierno en funciones, despacho ordinario de asuntos y urgencia e interés general. En primer lugar, el Gobierno cesante debe seguir gobernando hasta que sea sustituido efectivamente por el nuevo y teniendo en cuenta los supuestos que determinan el cese del Gobierno (Const art.101.1) entre los que se encuentra la celebración de elecciones generales y la posibilidad de que ningún candidato obtenga la confianza del Congreso, puede ocurrir que el Gobierno permanezca en funciones un período de tiempo significativo; tiempo durante el cual no se puede producir un vacío o interregno sin ejercicio de funciones.
En cualquier caso, todo Gobierno en funciones queda sujeto a control parlamentario. Control que tiene lugar en el caso de que el cese del Gobierno se produzca por causa diferente a la celebración de las elecciones generales, pero también en aquel caso. Así aunque no se establece el propio control, como tal, sí que se determinan las limitaciones de actuación del mismo. Limitaciones que son, el ejercicio de la dirección de la política interior y exterior y la defensa del Estado. Por ello, el Gobierno en funciones, debe ejercer sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya.
El despacho ordinario de asuntos es el que no se traduce en actos de orientación política. Comprende los actos cuya resolución no implica el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni significan condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Esa cualidad debe ser estudiada caso por caso, atendiendo a la naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse.
La aprobación del plan director de la red de parques nacionales en desarrollo de la ley de parques nacionales ha de encuadrarse dentro del despacho ordinario de asuntos de un Gobierno en funciones, encuadradas dentro del marco de la legalidad.
En relación con la segunda cuestión relativa al posible exceso del ámbito competencial del Estado por rebasar las competencias de L 30/2014 art.19, vulnerando el principio de autonomía municipal y la capacidad de organización y autogobierno al limitar e imponer comportamientos y actuaciones que sean de la exclusiva competencia de los municipios y de las comunidades autónomas, hay que tener en cuenta que la ratio legis de esta última disposición es preservar los suelos rústicos no urbanizables, con sometimiento de las competencias urbanísticas al plan rector de uso y gestión , como norma prevalente, pero respetando la autonomía municipal en el resto de competencias.
La vulneración se pretende con respecto a las Directrices 3.2.2, 4 y 5 relativas a la conservación y atención al visitante, a las infraestructuras, equipamientos e instalaciones y a la conservación de los recursos naturales y culturales. Sin embargo la demanda se rechaza por cuanto existe una norma legal suficiente y habilitante del desarrollo reglamentario impugnado; en este caso el contenido del mismo no tiene extralimitación ni invasión competencial. Asimismo ninguna Administración autonómica afectada plantea una posible invasión competencial, sino sólo las Administraciones locales.
Las referencias competenciales hay que ponerlas en conexión con las potestades de coordinación de las Administraciones públicas. Toda coordinación conlleva un cierto poder de dirección, consecuencia de la posición de superioridad en que se encuentra el que coordina respecto al coordinado; sin embargo no otorga a su titular (la citada facultad de coordinación) competencias que no ostente y, en concreto, facultades de gestión complementarias. En definitiva, ni la competencia en materia de coordinación ni la competencia sobre las bases de la planificación autorizan al Estado para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias.
El alcance constitucional del principio de cooperación se ubica en la forma de organización territorial del Estado que se implanta en la Constitución ya que entronca con la necesidad de hacer compatibles los principios de unidad y autonomía.
El principio de cooperación debe diferenciarse del de coordinación. En el primero hay una primacía de la idea de la voluntariedad, frente a la imposición de la coordinación. Asimismo la instrumentación y puesta en práctica no permite alterar las competencias de los sujetos llamados a cooperar. Por ello debe fomentarse la cooperación entre las Administraciones públicas implicadas mediante la búsqueda o creación de instrumentos que permitan articular su actuación, aunque sin alterar la titularidad y el ejercicio de las competencias propias de los entes en relación.
Las técnicas propias del principio de cooperación pueden satisfacerse generalmente, ya dando entrada a representantes o comisionados de las comunidades autónomas en los órganos del Estado, ya integrando a las comunidades autónomas en el curso de los procedimientos públicos que ejecuten la legislación estatal. Se reconoce un margen de discrecionalidad en la determinación de los específicos mecanismos cooperativos, lo que no implica que dicho margen se conciba como un espacio totalmente inmune al control jurisdiccional, pues la, en principio, amplia esfera de libertad puede eventualmente comprimirse en función de la relevancia del ámbito de la política autonómica concernido en cada caso.
Por todo ello, no se pueden alterar las competencias propias de las Administraciones actuantes ni tan siquiera sobre la base del principio de cooperación (TCo 105/2005), pero sí establecer normas de cooperación y coordinación.
Sobre la base de lo anterior hay que precisar que el contenido del plan director de la red de parques nacionales tiene el carácter de directrices y estas, a su vez, pueden condicionar los planes de ordenación de los recursos naturales que aprueben las comunidades autónomas, si bien la impugnación concreta de dichas directrices permanece abierta, pues las mismas pueden vulnerar las competencias autonómicas por su grado de detalle (TCo 306/2000). Pero, dado el carácter básico de un instrumento planificador como el plan director, con el carácter de directrices, debe ser confirmado tal carácter y conformidad con el ordenamiento jurídico, sin perjuicio de posibles impugnaciones que puedan merecer, en su caso, los aspectos concretos de su contenido.
El contenido normativo de lo básico no significa la exclusión de otro tipo de actuaciones que exijan la intervención estatal, solución excepcional a la que sólo se puede llegar cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aún en este caso, siempre que tal actuación no pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y requiera, por ello, un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, pero sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos situaría en el terreno del estado de necesidad (TCo 194/2004).
En conclusión se desestima el recurso contencioso-administrativo en pleno y se confirma que el Plan director de la red de parques nacionales se declara ajustado al ordenamiento jurídico.

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