Artículo publicado en Actum Social nº 53-54. Julio-Agosto 2011
Román García Oliver
Director Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en Aragón
| ÍNDICE | ||
| A. | Importancia del momento para la ITSS. | |
| B. | Causas de la reforma | |
| C. | Ensayo de cogobernanza. La Comisión de Trabajo para la Inspección de Trabajo y Seguridad Social(2005-2011) | |
| D. | Dimensión de la reforma de la L 42/1997 | |
| E. | Contenido de la Reforma de la L 42/1997, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social | |
| F. | Sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, funciones y ámbito | |
| 1. | Un servicio público compartido | |
| La clave radica en su la eficacia que debe orientar todas las decisiones | ||
| 2. | Principios ordenadores del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social | |
| De la consolidación de los principios a su aplicación real. Unidad y desagregación | ||
| 3. | Funciones, facultades y deberes | |
| ¿Cómo se articulan en el actual marco de relaciones laborales las competencias de mediación, conciliación y arbitraje? | ||
| 4. | Competencias de los Subinspectores Laborales | |
| Potenciación necesaria del sistema | ||
| 5. | Actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social | |
| Carencias de una reforma limitada. Necesidades de una organización moderna | ||
| 6. | Modelo Organizativo | |
| Cogobernanza, tercera vía y trajes a medida | ||
| 7. | Planes y programas de inspección | |
| Consolidación de una forma de trabajo que supera la concepción tradicional | ||
| 8. | Sistema de información | |
| Sistema integrado o sistema único. ¿Hacia la implantación real de la Administración electrónica? | ||
| 9. | Organización de la Inspección en la Administración General del Estado. Estructura funcional y territorial | |
| Necesidad de mayor rango y autonomía y de un nuevo modelo de gestión | ||
| 10. | Régimen jurídico básico de los funcionarios del sistema | |
| Dificultades para una igualdad real de condiciones de trabajo | ||
| 11. | Otras disposiciones | |
| G. | Consideración final | |
A. IMPORTANCIA DEL MOMENTO PARA LA ITSS
El objeto de este artículo es realizar una aproximación general al Proyecto de Ley de reforma de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Consejo de Ministros el 17-6-2011.
Cualquier consideración tiene carácter provisional, en la medida que el proyecto deberá someterse a su tramitación parlamentaria. No obstante sus antecedentes y génesis y su contenido permiten reflexionar sobre la realidad que la motiva y realizar algunos comentarios a la luz de la experiencia.
Sin duda la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se encuentra en un momento trascendental para su futuro, tanto en lo que afecta a su esencia y concepción, como respecto del servicio público que presta a los ciudadanos. Esta situación se reitera en el tiempo desde los años 90, enfrentándose de manera constante a dudas y reflexiones sobre su destino futuro.
Por ello se plantea en el título de este artículo la duda sobre si realmente con la nueva norma se configura un servicio público del siglo XXI. Porque ante todo al ITSS es un servicio y porque dar respuesta a los retos de este momento requiere una visión global, pero partiendo de la necesidades inmediatas, que se focalizan en el ciudadano.
Cualquier organización pública debe tener una evolución lógica que potencie sus virtudes avanzando hacia la calidad y mejora constantes, pero la catarsis permanente, tensiones e incertidumbre organizativa a las que se enfrenta la ITSS pueden condicionar estos objetivos. Especialmente para un sistema público de inspección en el que debe primar la credibilidad, imparcialidad, autonomía, profesionalidad y la atención centrada en el cumplimiento de las obligaciones que legalmente tiene encomendadas.
Por otro lado son periodos complejos en el ámbito laboral y social y la ITSS no puede sustraerse a los avatares en el plano normativo, de redefinición de competencias autonómicas, articulación de las relaciones entre empresas y trabajadores, y demandas sociales.
Precisamente este contexto motiva reflexiones lógicas sobre la dicotomía entre una organización conocida y los nuevos modelos que se articulen al amparo de la norma; entre el servicio prestado y su eficacia; entre la simplificación y la complejidad.
Tras la configuración del nuevo marco de relaciones laborales y la distribución de competencias de la Constitución de 1978, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social ha estado constantemente sometida a tensiones de muy diversa naturaleza. Esta es una realidad interesante referida a un servicio público, porque entraña en sí misma, deseos, voluntades o pretensiones contrapuestas, incluso recelos, poniendo en valor como tal la función que desempeña, pero que no debería lastrar sus virtudes inherentes y los principios consensuados del sistema.
Es precisamente en sus virtudes y en su objetivo en lo que probablemente coinciden todos los actores relacionados directa o indirectamente con el Sistema de Inspección. Cualidades demostradas desde su creación a principios de siglo, y reconocidas por todos los agentes que se relacionan con la Inspección, como se puso de manifiesto en los estudios sobre su eficacia realizados por la DGITSS en 2005. Y objetivo de mejora en el servicio prestado, como obligación emanada de la Constitución y adaptada a las realidades del siglo XXI.
Esta aproximación rápida al escenario actual no se diferencia en gran medida de la situación que precedió a la aprobación de la actual L 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que modificó tardíamente su marco normativo preconstitucional.
Entonces, ¿qué es lo que ha cambiado en 13 años de vigencia de la ley para que partiendo de premisas similares, sea necesario abordar la reforma parcial de esta norma? No es preciso realizar en este momento un repaso a la evolución de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el siglo XX, suficientemente documentada por otra parte, pero invito a releer los análisis sobre los momentos previos a la L 42/1997(LOITSS) y los principios generales y modelo organizativo que consolidó con gran acierto esta norma. Sólo reflexionando sobre estos aspectos y cómo han funcionado en la realidad se puede entender el escenario actual, y poder extraer conclusiones sobre las bondades o defectos de la reforma que pueda realizarse.
El Proyecto de Ley de reforma de la Ley Ordenadora de la ITSS inicia su andadura parlamentaria con un panorama político y parlamentario que puede echar al traste de un plumazo todo el esfuerzo de consenso previo. Su contenido puede ser objeto de mejora pero también puede no tener cabida en la actual legislatura, especialmente por la realidad política actual y la incertidumbre sobre su duración. En todo caso parece inviable conseguir en este momento político el grado de consenso que se alcanzó en la tramitación parlamentaria de la LOITSS.
B. CAUSAS DE LA REFORMA
Si releemos los artículos de los últimos seis Directores Generales de la ITSS incluidos en la Publicación conmemorativa del Primer Centenario de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, tendremos una visión de conjunto bastante clara sobre las virtudes y retos del sistema de inspección. Todos ellos coinciden en determinadas necesidades a comienzos del siglo XXI pero en todos ellos se traduce también un punto de insatisfacción por no haberse alcanzado algunos de los objetivos primordiales.
Según la visión del último Director General, Raimundo Aragón, los retos se concretan en la eficacia e impacto social, la adaptación y perfeccionamiento del modelo, y la adecuación de su estructura y organización a la configuración derivada de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Creo que estos retos son precisamente los que motivan la reforma de la norma, especialmente y por encima de todos el tercero. Y este aspecto se aprecia igualmente en el proyecto, que desarrolla con gran extensión el capítulo II.
Igualmente se percibía claramente que la previsión de adscripción orgánica de inspectores que la LOITSS contemplaba como aspecto excepcional, llevaba a un modelo que chocaba con la configuración esencial del sistema.
Esta percepción, bastante extendida entre todos los integrantes del sistema, se encuentra en 2010 con una realidad inexorable. Las reformas de los estatutos de autonomía, especialmente los de Cataluña, Andalucía, Aragón y Extremadura, dan una vuelta de tuerca al desarrollo competencial, asumiendo de forma expresa como propias y con redacciones parecidas las competencias ejecutivas sobre función pública inspectora, así como la adscripción orgánica y funcional de los funcionarios que realicen dicha función en las materias laborales sobre las que también tiene competencia ejecutiva. Ello sin perjuicio de fórmulas de garantía del servicio eficaz mediante mecanismos de cooperación y coordinación.
Esta situación supera la realidad normativa anterior al regular sin ninguna duda competencias sobre inspección, habiéndose concretado ya en forma de traspaso efectivo a Cataluña en 2010, y mediante la aprobación el 24-6-2011 del correspondiente al País Vasco. Además desborda cualquier opinión o sensación sobre las bondades de estos traspasos, por muchos argumentos que se puedan esgrimir.
Ante la posibilidad de que la articulación de estos traspasos pudiera originar modelos organizativos variados en función de los resultados de las negociaciones bilaterales, surgió de nuevo la necesidad de dar un paso más en el modelo actual configurado en la L 42/1997, de dependencia orgánica del estado y doble dependencia funcional, avanzando en la codirección y participación por parte de las CCAA y articulando una especie de tercera vía.
Realmente a través de la reforma, además de garantizar la coordinación y mantener una cierta integración, se pone encima de la mesa un modelo que pueda resultar satisfactorio para las Autonomías que no opten por el traspaso de efectivos, permitiendo sentirse copartícipes del sistema e intervenir en el mismo en función de las necesidades propias, eso sí, colaborando y negociando con el resto de Comunidades Autónomas.
C. ENSAYO DE COGOBERNANZA. LA COMISIÓN DE TRABAJO PARA LA INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL (2005-2011)
Todo este escenario se desenvuelve ante los ojos de las propias CCAA, que desde 2005 ya realizan un ensayo de cogobernanza mediante la activación y funcionamiento de la Comisión de Trabajo para la ITSS preparatoria de la Conferencia Sectorial, contemplada en la LOITSS, a la que posteriormente me referiré.
La integración de las CCAA en esta comisión específica sobre la ITSS, con un programa de trabajo muy ambicioso, ha servido de laboratorio de ensayos de lo que será la futura Autoridad General. Igualmente ha sido el órgano en el que se ha podido expresar libremente la opinión de los titulares de las competencias de ejecución y beneficiarios del sistema de inspección.
Las enseñanzas han sido varias. En primer lugar ha permitido que las CCAA conocieran de primera mano el funcionamiento real de la ITSS. Sólo desde el conocimiento mutuo se pueden adoptar decisiones fundadas e implicarse en la realidad del sistema. En segundo lugar este conocimiento ha puesto de manifiesto diferentes intensidades en las demandas de traspaso, al igual que sucede en el resto materias reguladas en los estatutos. Finalmente el interés real por el servicio de inspección y su eficacia también ha mostrado grados de implicación variables.
Y estos posicionamientos sí son importantes ya que se refieren precisamente a un servicio público de inspección del que han recibido su actividad y resultados, con capacidad de definición de sus objetivos y dependencia funcional, pero sin ninguno de los costes que conlleva la integración orgánica en su estructura autonómica.
En todo caso la realidad es que mientras las CCAA discutían sobre los principios del sistema y el borrador de Ley ordenadora, cuyo texto se ha consensuado en gran medida, el primer traspaso se hacía efectivo, asistiendo expectantes a dos debates diferenciados, uno técnico-jurídico en el seno de este órgano y otro puramente político bilateral para articular un nuevo modelo organizativo mediante la ejecución del primer traspaso a Cataluña.
Por otro lado se aprecia igualmente que con el mismo modelo imaginativo que alumbró la LOITSS común a todas las CCAA, de doble dependencia funcional y dependencia orgánica única, (insuficientemente desarrollado, difundido y vendido en mi opinión), se han producido experiencias de colaboración diferentes.
La articulación convencional de las relaciones bilaterales y el funcionamiento de las Comisiones Territoriales de la LOITSS art.17 ha sido desigual debido más a desconocimientos, falta de implicación de las partes, deslealtades e incluso recelos, que al modelo en sí mismo. De manera que en aquéllas Comunidades que se ha trabajado realmente la coordinación desde la visión de la codirección por ambas partes, con sacrificios mutuos y con una visión clara centrada en el servicio, éste no se ha resentido, es más, ha ganado en legitimidad ante los interlocutores y la sociedad, que no ha podido imputar ninguno de los defectos de las organizaciones complejas, como la ineficacia e ineficiencia.
D. DIMENSIÓN DE LA REFORMA DE LA L 42/1997
Lo primero que debe destacarse es que se trata de una reforma de una ley vigente y no de una norma de nuevo cuño. Este planteamiento inicial conlleva las limitaciones propias de su objetivo, cambiar sólo algunos aspectos de la L 42/1997 aunque éstos sean de calado.
La ley LOITSS es una ley excesivamente reducida que sólo cuenta con 21 artículos de marcado cariz político-organizativo. No puede obviarse por tanto, que la apertura de su reforma abre el debate sobre la intensidad y alcance de la misma en todos sus ámbitos, permitiendo su enriquecimiento en aspectos organizativos, técnico jurídicos y procedimentales, y pudiendo concretarse las carencias, necesidades de mejora y problemas aplicativos que deben ser subsanados con rango legal o en su desarrollo reglamentario posterior.
En todo caso la amplitud de la reforma es relevante ya que conlleva incrementar la norma hasta 33 artículos, 12 más que la vigente. También se modifican dos disposiciones adicionales de la LOITSS y contiene cuatro disposiciones adicionales propias, una derogatoria y tres finales.
La motivación fundamental para su reforma se corresponde con el modelo de organización, circunstancia que alumbra sus propios límites. Primero porque ha sido ampliamente consensuada con las CCAA y los interlocutores sociales, y segundo porque una regulación adecuada de otros aspectos señalados, como los técnico-jurídicos, procedimentales, de modernización y avance en las estructuras de inspección, etc., difícilmente van a tener cabida, al conllevar una profunda reelaboración del texto que exigiría en realidad una nueva norma. Si a ello se añaden las diferentes pretensiones de los colectivos que integran la Inspección, para abordar su situación, competencias, etc., el abanico de posibles reformas se amplía.
Lo anterior no impide la reflexión y tampoco debería desaprovecharse la oportunidad para que con rango legal o en su desarrollo posterior, se enriquezca y ser dote de mayor coherencia al marco jurídico del sistema de Inspección.
E. CONTENIDO DE LA REFORMA DE LA L 42/1997, ORDENADORA DE LA INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Haré referencia en esta aproximación únicamente a los aspectos novedosos de la reforma sin analizar la totalidad de los preceptos de la misma. Igualmente intercalaré algunas reflexiones en aspectos que considero de interés. Así junto a los enunciados de los apartados fundamentales anticipo parte de la reflexión o del análisis.
F. SISTEMA DE LA INSPECCIÓN DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, FUNCIONES Y ÁMBITO
1. Un servicio público compartido
La clave radica en su la eficacia que debe orientar todas las decisiones
El art.1, que acoge la definición y objeto del sistema de S. Social, incorpora como novedad la precisión de que el servicio se prestará por la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas. Redacción que se deriva del traspaso de las funciones y los servicios de Inspección que se está realizando en desarrollo de algunos Estatutos de Autonomía. Esta cotitularidad va a tener su principal reto en conseguir la eficacia en su actividad. Eficacia a la que se refiere el artículo segundo y que, siendo un principio inherente a la prestación de un servicio público, se incluía también de forma específica en los borradores anteriores al proyecto en el propio art.1.3, anticipando de esta forma la preocupación de los promotores por el funcionamiento adecuado del modelo que se configura.
2. Principios ordenadores del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social
De la consolidación de los principios a su aplicación real. Unidad y desagregación
Bajo esta denominación se incorpora una nueva redacción del art.2, que regula las bases esenciales del Sistema de Inspección, que deben mantenerse con independencia de las modalidades de organización que se articulen. En el transcurso de los debates con las CCAA, cuando se surge la necesidad de reformar la LOITSS, el punto de partida necesario es alcanzar un consenso sobre estos principios como marco general.
Sin duda es importante que las bases que consolidan la naturaleza del sistema se definan de forma clara e integrada, superando la norma vigente en la que algunos de los principios no se acogen o aparecen desagregados en su articulado.
El art.2 enumera 8 principios, comenzando por la eficacia y la calidad en la prestación del servicio, incorporando estos principios en el frontispicio del sistema, orientado en su totalidad al servicio al ciudadano, reto fundamental al que deberá darse satisfacción en cualquier regulación o decisión que se adopten en el ámbito de la ITSS.
Basta recalcar que el cumplimiento real de los mismos se basa en los modelos organizativos posteriores, en las formas de gestión y en los procedimientos de trabajo, aspectos muchos de ellos que pueden quedar condicionados «ab initio», cuando los servicios se organizan en estructuras complejas, asimétricas o cuya eficacia se condiciona excesivamente al principio de coordinación interadministrativa.
En todo caso debe añadirse que la eficacia y la calidad no puede deslindarse hoy en día de la eficiencia, la modernización y simplificación, que añaden matices importantes a la forma en que debe organizarse y prestarse un servicio público en el siglo XXI.
Igualmente se declara la concepción única e integral del sistema, garantizándose su funcionamiento cohesionado y la cooperación y coordinación entre la AGE las CCAA. Los términos concepción única, integral, cohesión, cooperación y coordinación constituyen un verdadero reto en el nuevo escenario. Añadir al concepto de sistema, ya definido de forma omnicomprensiva en el art.1.1, su concepción única e integral tiene por objeto consolidar y reforzar sus virtudes y evitar que este sistema no se desestructure. Esta concepción se condiciona a la regulación que incorpora la norma sobre órganos, mecanismos e instrumentos, para que sea realmente eficaz, con especial mención a la unidad e integración de la información, que va a ser objeto de tratamiento específico en el art.24. Obsérvese la reiteración de los conceptos en torno a la idea de unidad.
El art.2 incorpora igualmente la referencia a la participación de los interlocutores sociales, aspecto que ya se había avanzado mediante la creación de la Comisión Tripartita para la ITSS, y de órganos similares en algunas Comunidades Autónomas. Es evidente que las materias sobre las que actúa la ITSS, y su carácter de servicio, exigen que los interlocutores sociales puedan realizar aportaciones y conocer los programas de la ITSS, otorgándole una mayor legitimidad social.
El principio de unidad de función y actuación, en todas las materias del orden social, es la base de la eficacia del sistema, en la medida que repercute directamente sobre los ciudadanos. Significa que los inspectores o subinspectores pueden atender en un solo acto los diferentes problemas laborales que concurren en un supuesto de hecho concreto. Conservan sus funciones en relación a las diferentes materias sobre las que actúa el sistema y además su actuación debe ser unitaria, es decir, capaz de dar respuesta de forma coherente y coordinada a los asuntos abordados. Estos principios se ponían en cuestión con un modelo de transferencia orgánica de funcionarios que ejercieran su función de inspección solamente respecto de las materias cuya competencia correspondiera a la Administración en la que se integran. Pero esta situación conllevaba la ruptura del sistema y la fragmentación en diferentes sistemas de inspección, parcializados en función de las competencias de ejecución transferidas.
En principio esta posibilidad se conjura con el desarrollo del principio en la LOITSS art.6, incluyendo su compatibilidad con la especialización funcional y la dependencia orgánica de cualquier Administración. Es decir se puede actuar en todo con independencia el órgano del que se depende. Pero es una regulación con matices. Mientras la norma vigente alude al principio de unidad de función y de acto, el proyecto de reforma se refiere a la unidad de actuación, aspecto que tampoco es gratuito y que se deriva de las discusiones habidas en el proceso de transferencia a la Generalitat de Cataluña. La distinción se deriva de que mientras un solo acto implica concreción inmediata de momento temporal e individualización de la actuación por un actuante, unidad de actuación permite que se realice por diferentes personas con unidad y coherencia en la respuesta, que será unitaria.
La verdad es que resulta difícil explicar y justificar si no se contextualiza en un proceso de discusión sobre el traspaso en el que, a su vez, se estaba definiendo y articulando un nuevo modelo organizativo en que no estaba claro el mantenimiento definitivo del principio señalado. En todo caso debe remarcarse que este principio pierde su fuerza si no se relaciona con el de concepción única e integral del sistema.
Finalmente el contrapunto al mismo se encuentra en la especialización funcional y la actuación programada. La especialización funcional se garantiza en el seno del sistema de manera que debe dar respuesta especializada según las demandas reales. Esta especialización ha sido argumentada como punto débil de una organización generalista en sus competencias, pero la verdad es que existen instrumentos suficientes para abordarla. La consideración de este aspecto en la selección de sus integrantes, la posible creación de escalas, especialización funcional interna, formación, apoyo externo, etc., permiten atender la respuesta especializada sin necesidad de cuestionar las competencias generales sobre todas las materias. Precisamente en esta capacidad es donde radica la verdadera fortaleza del sistema y es valorada con envidia por nuestros vecinos europeos con sistemas de inspección fragmentados. Todo ello sin olvidar que la respuesta debe ser única y cohesionada, y que lo que lo que la inspección atiende con sus funciones no es una materia o un problema técnico sino un hecho laboral, con diferentes facetas y manifestaciones, imposible de abordar de forma desagregada.
Se reafirma la imparcialidad, objetividad e igualdad de trato en el ejercicio de la actividad inspectora, principios que deberán garantizarse mediante la reserva de la función inspectora a los funcionarios del cuerpo superior de inspectores y del cuerpo de subinspectores laborales, aspecto éste que contribuye igualmente a la integración del sistema.
Finalmente se garantiza el ingreso y convocatoria únicos en los cuerpos señalados y la movilidad entre Administraciones públicas. Estos aspectos se relacionan con la concepción única e integral del sistema y exigirán una gran coordinación entre la AGE y las CCAA que hayan recibido el traspaso. En todo caso si las condiciones económicas o laborales de los funcionarios no son uniformes, aspecto que no es obligatorio, se producirán movimientos de funcionarios motivados por la búsqueda de mejoras. El régimen jurídico básico de los funcionarios se regula en el Capítulo tercero del proyecto, que se comentará al final.
3. Funciones, facultades y deberes
¿Cómo se articulan en el actual marco de relaciones laborales las competencias de mediación, conciliación y arbitraje?
Las principales novedades en estos aspectos afectan al art.6, referido a la independencia, unidad de función y actuación, y al art.8, que regula las funciones de los Subinspectores laborales. El art.3 añade algunas materias objeto de vigilancia, las relacionadas con la igualdad y no discriminación en el trabajo, aclara la naturaleza de las prestaciones de desempleo como de Seguridad Social, incorpora las políticas activas y mejora la redacción de algunos apartados.
Respecto de las funciones de asistencia técnica incorpora como destinatarias a las CCAA, referencia lógica en base a la doble dependencia funcional hay existente y la posible adscripción orgánica de funcionarios.
Finalmente en materia de arbitraje, conciliación y mediación se mantienen legalmente estas competencias sin perjuicio de las facultades atribuidas a otros órganos. Tras la creación y desarrollo de los órganos paritarios en las CCAA, que realizan estas funciones queda por concretar cómo encaja en este modelo el ejercicio por inspectores de estas competencias. Sería posible y conveniente que la norma avanzara garantizando la incorporación de inspectores en estos órganos de mediación y arbitraje, especialmente cuando esta labor adquiere relevancia progresiva para articular las relaciones laborales mediante remisiones legales en las diferentes reformas laborales que se van produciendo.
La mediación, conciliación y arbitraje se configuran como instituciones esenciales de resolución de conflictos garantizando el equilibrio, y la ITSS no puede permanecer al margen, por lo que no basta una mera atribución de competencias sino que debe articularse su ejercicio en los órganos en los que se realizan.
El art.5 incluye una precisión técnica al señalar la obligación de facilitar a la ITSS la información en soporte informático, cuando así se conserve por las empresas. Es evidente la precisión, pero deberán contarse con los recursos necesarios para manipular y conservar esta información, debiéndose implantar en el seno de la ITSS los requerimientos tecnológicos derivados de la aplicación de la L 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, que entró en vigor ya en enero de 2010.
El art.6 alude a los principios que caracterizan la función inspectora. La independencia necesaria y regulada en los Convenios 81 y 129 de la OIT se atribuye a todos los funcionarios del sistema y está relacionada con la imparcialidad como principio rector, sin los cuales el sistema no puede ser garante de las normas en condiciones de igualdad, justicia y equidad.
Muchas y variadas reflexiones pueden realizarse sobre las virtudes de estos principios y su conjugación con modelos organizativos variados. Esta independencia e imparcialidad se garantizarían plenamente mediante un modelo autónomo, con capacidad de autogestión, al margen de avatares y mandatos políticos y mediante la autonomía técnica y funcional de sus integrantes, a la que se alude en el aptdo.4.
Igualmente la autonomía técnica y funcional no puede llevar a actuaciones aisladas al margen de un sistema organizado y cohesionado. En este sentido deben mantenerse estos principios pero integrando mucho más la actuación y la gestión de la actuación inspectora en un todo que responde a un modelo con objetivos definidos, con capacidad de conseguirlos y un trabajo coordinado y moderno.
En su aptdo.2 se reiteran los principios de unidad de función y actuación ya señalados en el art.2, con dos precisiones importantes. Por un lado se explica de forma didáctica cómo se concretan los mismos en un marco de dependencia orgánica estatal o autonómica, incidiendo en el pleno desarrollo de todas las actuaciones de investigación y medidas derivadas con independencia de qué Administración tenga la competencia sobre las mismas. En definitiva, aclara que lo determinante es actuar sobre todas las materias que surjan en cada hecho investigado concreto, sin que esté condicionado el actuante por la Administración a la que está adscrito.
Esta capacidad y presupuesto de partida, que eran obvios hasta la actualidad al adscribirse orgánicamente todos los funcionarios a la AGE, son objeto de mayor concreción y precisiones en el proyecto al configurar modelos más complejos con dependencias orgánicas diferenciadas, y exigirán a su vez mayor desarrollo normativo posterior en el detalle de la gestión que se realiza en las actuaciones y expedientes en función de su origen y modalidad.
La necesidad de concreción ya se ha puesto de manifiesto en el traspaso realizado a Cataluña, precisando el RD 206/2010 y el Convenio de colaboración posterior, cómo se va a realizar la distribución de servicios entre los funcionarios. A pesar de ello en este marco existe un riesgo elevado de que las actuaciones futuras de los funcionarios de las Inspecciones actúen con prioridad o limitación a los aspectos correspondientes a las materias de la Administración a la que están adscritos, limitando la potencialidad del sistema de actuar de forma integrada en los objetivos que aprueben con independencia de la titularidad de los mismos.
Finalmente se completa el apartado consolidando con rango legal la precisión que se había incluido en el RD 138/2000 art.23.4 (ROFIT) sobre la inexigibilidad de actuaciones al margen del servicio encomendado. Se trata de una cláusula de salvaguarda o de defensa del actuante que puede limitar las capacidades del sistema. Debe diferenciarse en todo caso entre la competencia plena en todas las materias, entendida como capacidad, y la obligación o no de actuar en todas ellas. En este sentido el precepto limita la inexigibilidad a los supuestos de denuncia o de orden superior, en los que se concreta «ab initio» la actuación a realizar. Evidentemente llevada al extremo esta cautela se cercena una de las mayores virtudes del sistema, como es la capacidad de actuar respecto de otros incumplimientos o deficiencias que se detecten.
No obstante esta capacidad no se elimina puesto que se mantiene la capacidad de actuación por iniciativa del actuante, si bien esta modalidad de inicio de actuaciones se debe orientar a los programas y objetivos que la Inspección tenga asignados.
4. Competencias de los Subinspectores Laborales
Potenciación necesaria del sistema
Al margen de alguna mejora técnica y de redacción en las medidas derivadas de la actividad inspectora, la principal novedad es la ampliación de las funciones y competencias de los subinspectores laborales que se realiza en el art.8. Esta ampliación se propone mediante dos vías: la creación de una nueva Escala de Seguridad y Salud; y la ampliación de las funciones de los Subinspectores de la Escala de Empleo y Seguridad Social, pasando a denominarse todos ellos Subinspectores Laborales.
Tres aspectos han contribuido a esta importante propuesta. La demanda social de incremento de recursos para la vigilancia de las normas de seguridad y salud, que ya motivó en 2003 la atribución de facultades de requerimiento y comprobación sobre determinadas materias preventivas a los técnicos habilitados de las CCAA. Por otro lado el proceso de definición de objetivos en el ámbito de las CCAA se ha visto condicionado por la distribución de competencias entre Inspectores y Subinspectores. Finalmente aspectos jurídicos, como la interrelación existente entre las materias de contratación y las de control de bonificaciones, que exige la valoración conjunta y pronunciamiento sobre ambos aspectos.
Esta situación, junto con una voluntad política clara de potenciar el sistema, ha motivado la propuesta de ampliación de las competencias a materias laborales y la creación de la Escala de Seguridad y Salud, que permitirá incrementar el número de actuantes en prevención de riesgos laborales, aunque este proceso estará condicionado por el proceso de acceso a esta escala y la vía de paso que se articule para incorporar a los técnicos habilitados de las CCAA contemplada en el Proyecto.
a. Escala de Empleo y Seguridad Social
Respecto de los Subinspectores incluidos en la Escala de Empleo y Seguridad Social, se añaden competencias correspondientes a materias laborales, como las ayudas a la formación en el empleo, las normas sobre trabajo de menores de 16 años, y fundamentalmente la comprobación del cumplimiento de la normativa sobre modalidades contractuales, incluyendo las empresas de trabajo temporal y usuarias, que incrementará las actuaciones del sistema en los programas de control de la temporalidad en la contratación, y resolverá el problema jurídico- competencial antes expuesto.
b. Escala de Seguridad y Salud
Se regulan «ex novo» nuevas funciones en esta materia, que serán desarrolladas por los Subinspectores que se incorporen a la Escala de nueva creación. Se atribuyen las competencias de comprobación y control de la aplicación de todas la normativa preventiva y normas jurídico- técnicas, salvo lo referido a los derechos de consulta y participación de los trabajadores. También les corresponderá la investigación de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que se determinen reglamentariamente, por lo que deberá esperarse al desarrollo posterior para comprobar si la competencia dependerá de la gravedad o tipología de los accidentes, tamaño de la empresa o cualquier otro criterio.
Igualmente les corresponderá la función de información y asesoramiento a empresarios y trabajadores con ocasión del ejercicio de estas funciones, y cuantas funciones análogas les fueran encomendadas.
Se aprecia que no podrán adoptar algunas medidas preventivas que tienen atribuidas los inspectores, como proponer recargos o reducciones de primas de aseguramiento de AT y EP, u ordenar la paralización en casos de riesgo grave e inminente. Esta segunda limitación obligará a establecer un mecanismo interno de comunicación similar al regulado respecto de los técnicos habilitados, para la comunicación inmediata de los supuestos de riesgo grave e inminente al inspector competente.
Respecto de los deberes de auxilio y colaboración con la ITSS no se proponen reformas de calado. Únicamente destacar el art.11.3, que contempla la preferencia por los medios electrónicos en la remisión de información a la ITSS por parte de los órganos públicos y sujetos obligados. Baste con anticipar que los aspectos relacionados con la Administración electrónica son escasamente atendidos en el proyecto, y sería deseable abordar esta cuestión de forma conjunta y con rango legal, de manera que el servicio público permita deba adaptarse realmente a las necesidades del siglo XXI, al igual que están haciendo el resto de Administraciones públicas mediante el desarrollo normativo de las obligaciones derivadas de la L 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
5. Actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
a. Carencias de una reforma limitada. Necesidades de una organización moderna
El proyecto de reforma, al igual que la ley vigente, dedica escasa atención, tres y dos artículos respectivamente, a lo que constituye la manifestación real de la ITSS, el desarrollo de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
Sería conveniente que se consolidara con rango legal y mayor amplitud el procedimiento de inspección, dando mayor relevancia a los aspectos procesales y sin perjuicio del desarrollo reglamentario, que se verá obligado a descender también con mayor detalle a aspectos de gestión derivados del nuevo modelo organizativo.
El proyecto modifica sólo los art.13 y 15, manteniendo la estructura en tres artículos que incluyen: las normas generales, iniciación de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y condición de interesado; las modalidades y documentación de la actuación inspectora; y los principios del procedimiento sancionador y liquidatorio.
b. Normas generales, iniciación de las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y condición de interesado. Modalidades y documentación
Se aprecia que en el art.13 se abordan aspectos como el objeto de las actuaciones de inspección, los criterios técnicos y operativos a los que se adecúan, las formas de iniciación, la acción de denuncia y la condición de interesado.
Una de las principales novedades radica en la importancia, carácter vinculante, elaboración negociada y publicidad de los criterios técnicos, instrumento fundamental para garantizar la igualdad de trato de los ciudadanos por parte de la ITSS. Sin duda este nuevo mandato, exigirá un notable esfuerzo de la AGE y las CCAA, para ordenar la visión común del sistema respecto de las mismas normas aplicables, pero el reto real será el conseguir la aplicación real de los criterios incluidos en los mismos y el conflicto entre su obligatoriedad y la autonomía técnica reconocida a los integrantes del sistema en el art.6.4 del anteproyecto.
Respecto de la denuncia y la condición de interesado la L 42/1997, que no cataloga a las actuaciones de inspección como procedimiento, contempla igualmente un concepto de interesado diferenciado del de la Ley 30/1992, limitándolo al denunciante cuando se inicie un procedimiento sancionador, sólo respecto de éste procedimiento, y en la medida que acredite un interés legítimo. Esta posición se mantiene en el borrador de reforma, añadiendo la referencia a la posición de interesados de los representantes de los trabajadores como denunciantes.
La novedad en esta materia es que se avanza en el desarrollo de la condición de interesado, no ya en el posible procedimiento sancionador posterior, sino en la fase de investigación, es decir respecto de las actuaciones de inspección propiamente dichas en dos supuestos concretos. Primero tendrá derecho a ser informado del estado de tramitación de su denuncia. En segundo lugar de los hechos que se hayan constatado cuando el resultado de la investigación afecte directamente a los derechos derivados de su prestación de servicios.
Se echa de menos una mayor concreción y sistematización de todas las actuaciones de inspección, por la importancia que tienen, por su riqueza, y por la necesidad de avanzar en la consolidación de trámites, situaciones o nuevos derechos que deben ser atendidos sin base normativa clara.
Además de los criterios técnicos, referidos a interpretaciones jurídicas, y los criterios operativos, referidos a programas de actuación, se debería incluir la referencia a los procesos y procedimientos de trabajo, ya que de hecho el sistema de Inspección ha venido trabajando en esta cuestión desde 2006, originando la normalización de 38 procedimientos aprobados mediante Instrucciones de la DGITSS. Éstos permiten aclarar y uniformizar tanto los conceptos o glosario de la ITSS y las diferentes tareas relativas al desarrollo de las actividades de inspección, ya sean de programación, iniciación, investigación, finalización, instrucción, notificación, etc. Todo ello enmarcado en las iniciativas administrativas de simplificación y modernización de la AGE.
La voluntad reiterada del sistema de garantizar su funcionamiento integrado y la igualdad de trato, y la evidente complejidad organizativa que va a someter a examen constante la aplicación real del principio de coordinación administrativa, deberían conducir a la documentación, uniformización y simplificación de las formas y métodos de trabajo. Sería deseable por tanto consolidar con rango legal y reglamentario estos aspectos y atribuir a la Autoridad General la función de desarrollarlos y aplicarlos.
Por otro lado el concepto de interesado puede ser objeto de mejor regulación por varias razones. En el borrador no se regula la situación del trabajador como interesado en los supuestos de accidente de trabajo en el que esté afectado sea o no denunciante; no se contempla la posición de terceros que no han presentado denuncia y el resultado de la investigación afecte igualmente a los derechos derivados de su prestación de servicios; y finalmente no se regula la posición del sujeto inspeccionado como afectado, pudiendo atribuirse al mismo alguna manifestación de la condición de interesado de la L 30/1992, como el conocimiento del estado de tramitación y de la finalización de las actuaciones de inspección que les afecten.
Ninguna de estas cuestiones limita o condiciona la esencia de las labores de investigación pero contribuiría a una inspección más garantista y transparente. Precisamente la regulación del derecho del denunciante a conocer el estado de tramitación de su denuncia es un avance importante, consolidando legalmente una realidad que ya se daba en las inspecciones provinciales, y que responde a una demanda real, tal y como se está manifestando en las peticiones sobre esta cuestión realizadas respecto de las denuncias que se presentan en el registro electrónico del MTIN. Esta exigencia ciudadana redunda a su vez en la reducción de los tiempos de respuesta de la ITSS, uno de los retos pendientes.
El borrador no incorpora ninguna modificación respecto del art.14 referido a las modalidades y documentación de la actuación inspectora. Pero podrían ser objeto de mejora con rango legal aspectos variados e importantes derivados de la práctica y de las interpretaciones jurisprudenciales, como las actuaciones conjuntas; la relación entre antecedentes y presunción de certeza; concreción de los efectos de la caducidad de las actuaciones; diligencias de actuación y actos administrativos de trámite; o plasmación del inicio y terminación de las actuaciones, entre otras.
También podría precisarse en el texto que la terminación de las actuaciones de investigación se puede producir sin la adopción de medidas concretas, o que existen diversas formas de terminación según las funciones atribuidas en el art.3, de vigilancia, de asistencia técnica o de mediación y arbitraje. La regulación sería más completa y se evitaría la relación que casi de forma exclusiva se realiza entre la inspección y el inicio de un procedimiento sancionador o liquidatorio, provocando una excesiva atención sobre la vía coercitiva frente a la mayoría de los resultados derivados de la actividad inspectora, que se manifiestan mediante indicadores de eficacia diferentes, como la composición de intereses en conflicto o los contratos transformados en indefinidos.
En definitiva, la trascendencia que tienen los aspectos procesales de la actividad inspectora exigiría mayor atención normativa de éstos y de las herramientas que los apoyan, puesto que el sistema no puede ni debe bajar la intensidad de los esfuerzos y los recursos en un marco social de exigencia creciente. Además, salvando la misión que lo define de tutela y defensa de los intereses de los trabajadores, con amplia libertad de actuación y necesarias facultades coercitivas y de control, debe atender a su vez a la modernización de sus estructuras y procesos para alcanzar una mayor eficacia y calidad en el servicio prestado. La paradoja se produce cuando se deben compaginar estos aspectos con un modelo de organización de gran complejidad.
c. Principios del procedimiento sancionador y liquidatorio
Se incorporan en el art.15 los principios que la norma actual regula en la disp.adic.14ª. La regulación de estos principios ha presentado numerosos problemas, por razones de ubicación normativa, rango legal y por la diferente naturaleza que tienen las actuaciones, los procedimientos o fases de procedimientos administrativos en los que interviene la ITSS.
En este sentido, además de la actuación previa de comprobación, confluyen en las competencias del sistema, actuaciones de instrucción, y competencias sancionadoras. Todo ello en un marco normativo con una evolución un tanto caótica en términos de seguridad jurídica y con una distribución de competencias entre órganos de la AGE y de las CCAA que no es tampoco simétrica en los procedimientos sancionadores.
Basta como muestra destacar las modificaciones de la LGSS art.31 y de la LISOS art.48, introducidas en la LGPE para 2010, en las que un objetivo claro, como es la atribución de competencias de resolución a las entidades gestoras o servicios comunes de la Seguridad Social en un escenario de transferencia orgánica de la ITSS a Cataluña, se articula jurídicamente sin una solución clara ni unívoca en cuanto a los órganos competentes para resolver o instruir en función de los diferentes tipos de incumplimiento, que se abordan también de forma parcial.
Partiendo de la absoluta necesidad de un nuevo marco normativo en materia sancionadora en el orden social, la LOITSS, que atribuye precisamente competencias a los órganos de la ITSS, podría contribuir a clarificar la situación, concretando si además de la actuación previa de comprobación, corresponde a la ITSS la instrucción de todos los procedimientos sancionadores o liquidatorios en materias competencia de la AGE, ya que en la práctica, la regulación que se ha realizado atribuye esta fase a los órganos del sistema.
También sería deseable aprovechar la tramitación de esta norma, sin perjuicio de una reforma específica e integradora de la LISOS, para incluir con rango legal la atribución de competencias sancionadoras a los diferentes órganos de la AGE que realiza el RD 928/1998 art.4, recientemente modificado por RD 772/2011(BOE 21-6-11).
Otras consideraciones merecen las posibles reformas que se incorporen precisamente en el proyecto para cubrir vacíos en supuestos de competencias supraautonómicas, que deberían acompañarse de un mandato de nueva refundición de la LISOS.
6. Modelo Organizativo
a. Cogobernanza, tercera vía y trajes a medida
En la configuración del nuevo modelo organizativo radica la principal novedad de la reforma, pasando en este apartado de los 7 artículos actuales a 12 (art.16 a 27). El proyecto establece un modelo imaginativo con varios niveles de coordinación y participación en el sistema de inspección haciendo posibles, a su vez, diferentes soluciones organizativas en función del grado de descentralización orgánica y la intensidad de colaboración interadministrativa.
La necesidad de un nuevo modelo se puso de manifiesto, tras las últimas reformas estatutarias, en el seno de la Comisión de Trabajo para la ITSS antes mencionada, órgano de cooperación multilateral de la AGE con las CCAA a la que se da vida en 2005 por impulso de la DGITSS.
En esta Comisión se habían conseguido consensuar los principios básicos del sistema de inspección, pero la velocidad del traspaso en Cataluña, producido en febrero de 2010 con elecciones autonómicas a la vista, superaba el marco de los principios y se configuraba ante los ojos del resto de CCAA, pero de forma bilateral, un nuevo modelo de organización en toda su extensión. Ello permitió al resto de CCAA apreciar la complejidad del traspaso y la necesidad de ahondar en los esfuerzos por dar con un nuevo escenario que garantizarse un sistema integrado con avances en la colaboración, conjugándose con modelos bilaterales que acogieran diferentes sensibilidades respecto de los modelos organizativos de la ITSS, dando cabida a los supuestos de traspasos y a modelos sin traspaso.
Igualmente quedaba constatado que las fórmulas de cooperación bilateral contempladas en la LOITSS, a pesar de su éxito, se habían quedado cortas ante los nuevos escenarios estatutarios, no porque impidieran el desarrollo de los traspasos, que ya eran posibles, sino porque precisamente no se daba salida a una mayor codirección institucionalizada para aquéllas CCAA que no optaran por el modelo catalán.
Y aquí es donde aflora la necesidad de pasar de la colaboración a la cogobernanza o codirección del sistema mediante una participación institucional de las diferentes Administraciones Públicas implicadas.
Se podría señalar que estamos ante una tercera vía, que avanza sobre el modelo actual y que necesita a su vez ser compatible con traspasos efectivos y permitir la cohesión de este escenario de geometría variable. Con estas premisas el proyecto de reforma contempla en los art.16 a 24 dos ámbitos de cooperación y uno de participación, que se completa con la elaboración de planes de alcance general y con la referencia sucinta a un sistema de información que garantice la eficacia de la función inspectora, para luego regular la Dirección General, la Junta consultiva, y la estructura funcional y territorial.
b. La Conferencia Sectorial de Inspección de Trabajo y Seguridad Social
Se configura como órgano multilateral de cooperación. Se trata de un órgano eminentemente político, que eleva el rango de la materia al abordarse de forma específica la cooperación entre las administraciones competentes y garantizar la concepción única e integral del sistema y su funcionamiento cohesionado.
Supone un salto cualitativo importante al elevar de nivel la colaboración anterior, permitiendo la permeabilidad entre los trabajos técnicos y las decisiones políticas y superando el carácter parcial y minoritario que tenía el sistema en el seno de la Conferencia sectorial de asuntos laborales.
c. La cooperación bilateral
Se regula de forma abierta y flexible dando cabida, mediante Convenios, a órganos de colaboración, como las actuales Comisiones Territoriales, o a organizaciones comunes mediante consorcios o mecanismos análogos. Se permite el mantenimiento de modelos territoriales similares a los actuales, con la ya conocida doble dependencia funcional y dependencia orgánica única así como la creación de nuevos modelos para los supuestos de traspasos, siendo posible la elección de diferentes fórmulas a modo de traje a medida de las necesidades.
Debe destacarse que con independencia de la adscripción orgánica de los funcionarios, los mecanismos de colaboración bilateral que se articulen son los que engranan e integran realmente el servicio a nivel territorial, por lo que serán claves para el normal desarrollo de la actividad inspectora y la garantía de la cohesión del sistema.
Esta colaboración exige a las partes lealtad mutua respeto a los principios que lo inspiran y voluntad real de cooperación y coordinación. Precisamente en aquéllas CCAA en las que el funcionamiento de estas comisiones y de la colaboración diaria se ha desarrollado pacíficamente, es donde la Inspección ha funcionado de forma adecuada, sin tensiones y centrándose en su misión.
Por otro lado la norma contempla otros modelos de colaboración, como el consorcio, modelo por el que se optó en Cataluña. Pero no avanza más allá de algunos principios que reiteran los básicos del sistema, ya que la solución organizativa a la que se llegue puede ser variada.
Baste señalar para destacar la complejidad de las posibilidades del nuevo escenario, que el traspaso a Cataluña ha requerido, además del Decreto de traspaso, 9 acuerdos complementarios al mismo, un convenio de colaboración, un convenio por el que se constituye un consorcio, un modelo organizativo interno de la Inspección de Cataluña, reformar la organización estatal de la ITSS en su territorio, etc. Por otro lado se acaba de aprobar el traspaso de efectivos al traspaso al País Vasco, y habrá que comprobar cuál es el modelo de colaboración por el que se opta.
Aquí es donde radica la incertidumbre, ya que la aplicación extrema de los principios de unidad, integración y eficacia del sistema, que se reafirman y se reiteran en la norma, no comulga con los supuestos de traspaso. Llegándose a la demanda lógica por algunos funcionarios del sistema de aplicar una solución de ida y vuelta, que se iniciaría con el traspaso de las funciones y de los efectivos, para su posterior integración en una nueva estructura común, es decir un consorcio o figura análoga en la que se incorporen orgánicamente todos los elementos del sistema en el territorio, con unidad de estructura, dirección y gestión.
Esta vía conduce a la paradoja evidente de tener que fragmentar el sistema para luego volver a integrarlo en diferentes niveles. La solución, aunque lógica, resulta utópica si la premisa es un traspaso. En resumen, es difícil recorrer el camino más largo para alcanzar una solución organizativa y de gestión mejor integrada que la actual.
En este aspecto deberemos estar a los acontecimientos, pero sería deseable que la colaboración en la Conferencia Sectorial y la participación directa en la Autoridad General, se produjera de tal manera que diera satisfacción real a las necesidades de cogobernanza, evitando ejercicios de ingeniería jurídico-organizativa que puedan arrojar soluciones contrarias a la simplicidad, eficacia y racionalización administrativa que se predica en nuestros días, aspectos que casi siempre se supeditan y desaparecen en el frenesí de la negociación política.
d. La Autoridad General
El éxito de la que he denominado tercera vía radicará en el funcionamiento real de este nuevo órgano, en el que se plasma la codirección del sistema. La Autoridad Central actual, pasa a ser Autoridad General, aspecto que ya se contempla en el Convenio 81 de la OIT art.4, para el supuesto de estados federales. El paso de una Autoridad Central a una Autoridad General tiene dos consecuencias directas:
– se integran a las CCAA en la dirección del sistema, mediante su participación real en un órgano colegiado;
– se diferencia la Autoridad General de la Dirección General de la ITSS, que se limita a la organización de la ITSS en el Estado.
La Autoridad General así configurada, además de preparar los trabajos de la Conferencia Sectorial, se constituye como órgano de coordinación y participación en la dirección del sistema y por tanto, de integración en la dirección. La particularidad de esta imaginativa solución para la articulación de competencias estatales y autonómicas radica en que da entrada a diferentes órganos de la AGE y a las CCAA en la dirección y en que acoge en su seno a todas las CCAA con independencia de que hayan recibido los traspasos. Es evidente también que la posición e intereses de éstas van a estar bastante desequilibrados como punto de partida y habrá que estar igualmente a la articulación y composición de voluntades en la parte autonómica del sistema.
Dada la existencia paralela de modelos organizativos bilaterales y convenios que los regulan, las funciones de la Autoridad General están tasadas y se refieren a los elementos esenciales y comunes del sistema, como los planes y programas, los criterios técnicos y operativos comunes, los planes de la UE, posición estatal en el ámbito internacional, sistema de información, procesos de ingreso, selección y formación y provisión de puestos de los funcionarios y planificación de los recursos humanos y materiales del sistema.
Como ya he señalado el embrión de esta Autoridad General colegiada, con funcionamiento a modo de consejo de administración, se ha fraguado desde 2005 en la Comisión de Trabajo para la ITSS de la Conferencia Sectorial, regulada en el RD 138/2000 art.43 (ROFITSS). De hecho, el ambicioso programa de trabajo desarrollado en su seno ha permitido el conocimiento detallado de la ITSS por parte de las CCAA, la expresión de diferentes visiones y sensibilidades, y la conciencia sobre la importancia del funcionamiento integrado.
El avance en el proyecto de reforma se traduce en pasar de un marco de colaboración, autorregulado y con funcionamiento consensuado, a un nuevo marco institucional, participativo y colegiado, en el que la clave es el sistema de adopción de acuerdos.
Si bien se expresa la voluntad del consenso, se establecen dos sistemas de mayorías. Los acuerdos en determinadas materias requerirán la mayoría de los dos tercios de los votos, teniendo un voto cada CA y otro voto la AGE. No obstante se trata de una mayoría ponderada introduciendo la condición de que los dos tercios supongan la mayoría de los trabajadores afiliados a la S. Social, sin computar el voto del Estado.
Por otro lado se establece un sistema no ponderado y se considera equivalente el voto de la AGE en temas concretos, como la posición internacional, planes de competencia exclusiva del Estado, planificación de recursos y medios materiales y proyectos normativos.
Evidentemente los sistemas de votación y las materias a las que afecta son las claves en un órgano colegiado de participación si no se trabaja para el consenso. En este sentido se podrían incorporar entre los asuntos sometidos a votación no ponderada, por tratarse de aspectos transversales en los que no debe influir el peso de los afiliados, el desarrollo, integración, coordinación y gestión del sistema de información; y la aprobación de procedimientos de trabajo y de gestión internos, aspectos importantes para la integración del sistema.
e. La Comisión Consultiva Tripartita Estatal
Se regula con rango legal la Comisión Tripartita consultiva con los interlocutores sociales, contemplada el RDL 5/2006, para la mejora del crecimiento y del empleo, y creada por OM TAS 3869/2006, permitiendo libertad de articulación en el ámbito autonómico.
7. Planes y programas de inspección
Consolidación de una forma de trabajo que supera la concepción tradicional
La denominada internamente actividad planificada de la Inspección se regula en el proyecto como instrumento de coordinación en el que se plasman e integran los objetivos del sistema en las diferentes materias y procedentes de todos los niveles competenciales y territoriales.
Para alguien ajeno a estas actividades el art.23 del proyecto, sin analizar la normativa de desarrollo es un tanto abstracto y confuso, al estar condicionada la fijación de programas por varios niveles de decisión y por diferentes formas de integración en función del modelo organizativo.
Hay que señalar que un 50% de la actividad inspectora aproximadamente obedece a las demandas externas, ya sean denuncias o peticiones de otros órganos públicos. La mayoría de la actividad de la inspección se basa por tanto en el principio de trabajo programado, de acuerdo a objetivos previamente definidos en los órganos correspondientes. Estos objetivos se estructuran en planes y programas de alcance general y territorial que van integrándose de forma coherente en las respectivas Comisiones Territoriales.
Esta característica constituye una gran potencialidad del sistema al dar satisfacción a las necesidades sociales de forma proactiva y flexible, precisamente en una estructura de gestión administrativa, circunstancia poco habitual en un servicio público. A ello se añade que se trata de planes de objetivos negociados a múltiples bandas por razón del ámbito o por razón de la competencia material, dada la amplitud de clientes del sistema.
Este ejercicio ha sido posible precisamente gracias a la definición y consolidación progresiva del terreno de juego, mediante una metodología, calendario y estructura común de partida para la planificación.
El desarrollo reglamentario debería ahondar en la regulación de éstos y otros aspectos que consoliden los avances positivos que en materia de planificación se han producido desde 2006 y que constituye hoy en día la piedra angular de la actividad de los inspectores y subinspectores. Así, los planes de actuación deberían condicionarse a dos aspectos fundamentales: la capacidad de trabajo del sistema, derivada de la capacidad de sus integrantes, que nunca debe ser superada en base a tensiones en la definición de objetivos; y la claridad de la estructura de planes y niveles, para conseguir la mayor simplificación y coordinación, especialmente cuando las normas que deben vigilarse son similares y la multiplicación de los objetivos puede llevar a la pérdida de eficacia en los resultados.
Finalmente debería garantizarse igualmente la capacidad del sistema de alinear a sus integrantes con estos planes y programas, para que su actividad pueda orientarse, una vez cubiertas las demandas externas, a los objetivos que realmente se exijan por la sociedad y las normas.
8. Sistema de información
Sistema integrado o sistema único. ¿Hacia la implantación real de la Administración electrónica?
En un sistema complejo como el de Inspección, la gestión de la información pasa a un primer plano para que la eficacia y la eficiencia se materialicen más allá de una declaración general. En este sentido la escueta redacción del art.24, que considera al sistema de información como instrumento de coordinación más que de gestión común, no satisface las verdaderas necesidades de los sistemas de información actuales.
El borrador señala que el sistema de información garantizará la unidad e integración de la información y que el tratamiento de la información se realizará a partir de una base de datos unitaria e integrada, que deberá garantizar la homogeneidad de los datos y consolidar la información.
Estos principios son generales y comunes a cualquier sistema actual en una administración tecnológica regida por la L 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. En términos de eficacia y eficiencia sería necesario en mi opinión consolidar la realidad actual basada en un sistema de información único, obviamente consensuado, que evitaría muchos problemas futuros. No basta con la integración de la información, ya que se trata de sistemas de registro de información exclusivamente, sino de sistemas de gestión de los expedientes y de registro que condicionan las formas de trabajar, los conceptos utilizados y las prácticas administrativas, en la mayoría de las ocasiones mucho más ricas y reales que los trámites procedimentales de la norma, y en torno a los que se articulan las virtudes y defectos del sistema de inspección.
Por otro lado en experiencias anteriores de traspasos de competencias, como las de los servicios públicos de empleo, se ha puesto de manifiesto que la interoperabilidad real y la interconexión no se han conseguido en una materia tan sensible como el mercado de trabajo y las demandas de empleo.
Estos aspectos, unidos a los de uniformización y simplificación de los procesos y procedimientos de trabajo anteriormente comentados respecto de los art.13 a 15 del proyecto, deberían ser objeto de especial atención, al considerarse claves para un verdadero servicio del siglo XXI. También podrían ser incluidos con mayor claridad entre las competencias de la Autoridad General que pueden abordarse sin necesidad de mayorías ponderadas por volumen de afiliación, como ya se ha anticipado.
9. Organización de la Inspección en la Administración General del Estado. Estructura funcional y territorial
Necesidad de mayor rango y autonomía y de un nuevo modelo de gestión
La modificación de la naturaleza de la Autoridad General y el establecimiento de un marco que permite diferentes modelos organizativos en las relaciones con las CCAA, exige definir en la norma la estructura y organización de la Inspección en el ámbito de la Administración General del Estado, a la que corresponde las funciones de inspección en las materias de competencia estatal.
Se regula en el art.25 la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, atribuyendo el ejercicio de las funciones propias de la Inspección en el ámbito de la AGE, la representación internacional, las funciones de alta inspección, las relaciones con las CCAA, elaboración de estadísticas, informes y memorias, organizar los procesos de selección, formación y movilidad geográfica, proponer a la Autoridad General la adopción de criterios técnicos y operativos, la inspección de centros de la AGE, entre otros.
Merece la pena centrarnos en la función de dirección y ejecución de las actuaciones inspectoras de carácter supraautonómico. Se trata de un aspecto importante para garantizar la homogeneidad, coordinación y cohesión en la aplicación de las normas en aquéllos supuestos que desbordan el ámbito de una comunidad autónoma siendo necesario comprobar los hechos en diferentes ámbitos geográficos.
No obstante se limita a los supuestos en que la función inspectora corresponda a la AGE, expresión poco afortunada al no quedar claro si es la función inspectora en materias competencia del Estado o función inspectora que no haya sido transferida, con independencia de la materia. En cualquiera de los dos casos se produce un claro vacío de regulación, y concretamente en el segundo quedarían al margen actuaciones sobre aspectos supraautonómicos pero que se manifiesten en territorios de CCAA que hubieran recibido el traspaso, sin aclarar qué sucede en estos supuestos.
Esta limitación anula la necesidad real de actuación integrada y limita las potencialidades del sistema. La dirección de las actuaciones supraautonómicas deberían corresponder a la mencionada Dirección General sin perjuicio de sobre qué materias funcionales o territorios se ejerciera.
La norma regula en sus disposiciones finales un aspecto no resuelto hoy en día, como es la determinación de la Autoridad Laboral competente en los procedimientos sancionadores de ámbito supraautonómico. Con independencia de la solución para este supuesto, es evidente que las actuaciones de inspección que puedan originar estos procedimientos sancionadores o cualquier otra actuación supraautonómica deben ser coordinadas y gestionadas de forma adecuada, y sería la atribución de las mismas a la Dirección General la solución más coherente y simple.
Por otro lado un análisis detallado del resto de sus funciones nos lleva a la reflexión sobre la adecuación del rango de Dirección General que se otorga a la Inspección en el ámbito de la AGE. La necesidad de dar respuesta real y moderna a los retos de una Inspección del siglo XXI exige que la ITSS debería estar dotada de una estructura autónoma con financiación propia y capacidad real de gestión, tal y como se propuso en borradores anteriores al proyecto aprobado, y que ha decaído en su tramitación. Esta estructura permitiría igualmente dar mejor respuesta a los diferentes objetivos de dirección, coordinación y gestión directa y conllevaría una organización interna dimensionada en función de las necesidades reales.
Durante el periodo 2004-2010, con escasos recursos humanos en su dirección, grandes dosis de esfuerzo, decisión y voluntariedad, el desarrollo del denominado proyecto Lince, ha permitido dar un gran salto tecnológico y de gestión a la ITSS. No obstante la experiencia acumulada y el encuadramiento mediante Direcciones Generales en el Ministerio de Trabajo ha permitido constatar que la ITSS se encuentra encorsetada y limitada en la estructura ordinaria del Ministerio, que tampoco recibe fácilmente los recursos necesarios y que no puede dar respuesta rápida y suficiente con su naturaleza actual a una gestión moderna y a una sociedad que desborda a las Administraciones en sus exigencias.
Es verdad que en la situación actual de crisis y de control del déficit, es difícil convencer de esta necesidad, pero mucho más difícil debería ser explicar en términos de eficiencia y racionalización administrativa el modelo de estructura asimétrica y variable que se consolida con los desarrollos constitucionales.
Baste con remarcar finalmente para apoyar esta tesis, que en la mayoría de las normas y reformas sociales que se suceden todos los agentes vuelven su mirada a la ITSS como recurso necesario para la garantía de su cumplimiento. Bien estaría que las miradas se acompañaran de los mismos recursos que sin problema se demandan de forma constante en otros ámbitos sin cuestionamiento alguno.
Respecto de la estructura funcional y territorial, se mantiene en el Proyecto un solo artículo, cuyo contenido se adapta a las nuevas posibilidades organizativas y que se desarrollará reglamentariamente. Se aprecia en el mismo su amplitud y generalidad por la imposibilidad de concretar la estructura en los supuestos en que se hayan traspasado las funciones.
Tras la mención que realiza a las de dirección, grupos o equipos y puestos de funcionarios llama la atención la omisión de las secretarías generales y de las estructuras de apoyo a la gestión, en las que se integran todos los funcionarios no actuantes. Igualmente unidades como las de programación, de control de calidad, etc. deberían consolidarse al corresponder con las realidades funcionales actuales, sin perjuicio de su adecuación posterior en función de las dimensiones de los servicios de inspección. Igualmente se echa en falta la mención a las Direcciones Territoriales, a las que sí se hace referencia en el art.21 de la vigente ley.
Tras su aprobación la estructura de la ITSS debería adaptarse tanto al nuevo modelo como a las nuevas necesidades de gestión, aspectos estos que no se concretan y que no han sido objeto de un desarrollo real, ni a nivel normativo, ni de catálogo de puestos hasta la actualidad. En definitiva el sistema requiere una profunda reorganización interna, pasando de una estructura en dos niveles, (actuantes y personal de estructura) a un modelo con unidades definidas en función de las necesidades reales de gestión en un servicio público moderno.
10. Régimen jurídico básico de los funcionarios del sistema
Dificultades para una igualdad real de condiciones de trabajo
El régimen jurídico básico de los funcionarios del sistema se aborda en los art.28 a 33, pasando de un artículo en la ley actual a los 6 del proyecto. El proyecto recoge en esta materia los principios básicos que se consolidaron en el traspaso a Cataluña:
– Cuerpos estatales de inspectores y subinspectores de carácter nacional.
– Voluntad de homogeneidad en las condiciones de trabajo de los funcionarios con independencia de su adscripción orgánica al Estado o a una Comunidad Autónoma.
– Ingreso único y movilidad entre Administraciones.
– Potenciación de la formación a través de la Escuela de Inspección
– Participación y coordinación de las Administraciones en estas materias en el seno de la Autoridad General y Conferencia Sectorial.
– Distribución de competencias en régimen disciplinario.
Realmente el mayor logro del proyecto es trasladar al ámbito de los cuerpos de funcionarios los principios de unidad e integración que inspiran el sistema, ya que en caso contrario éste hubiera resultado herido de muerte. Además del interés lógico de los funcionarios en la defensa de estas características, algunas de las cuales ya se han aplicado en otros traspasos, ha sido necesario consensuarlas con las Autonomías, ya que el marco normativo actual permitía soluciones de partición total y de creación de cuerpos autonómicos.
Dicho lo anterior se considera necesario reforzar igualmente en este ámbito la referencia a las unidades de gestión, en lugar de la mera referencia al personal administrativo que deben garantizar las Administraciones de las dependan orgánicamente los Cuerpos de Inspección.
El funcionamiento del régimen de los funcionarios, en los diferentes ámbitos de dependencia orgánica va a constituir realmente un reto, por dos razones fundamentales:
– La necesidad de coordinar todos los aspectos señalados, en función de los intereses plasmados en los Convenios o en los Traspasos realizados, sin afectar a la agilidad y coherencia de los procesos de personal y sin que las obligaciones asumidas bilateralmente impidan el funcionamiento adecuado del sistema.
– El mantenimiento real de condiciones de trabajo similares de los funcionarios aspecto que a la larga se antoja difícil de cumplir, por la libertad que en la fijación de aspectos retributivos tienen las Administraciones que han recibido el traspaso. En la situación de crisis actual es difícil que las CCAA incrementen notablemente los estímulos económicos para atraer a funcionarios bajo su dependencia, pero esta situación no se mantendrá indefinidamente.
Por otro lado las normas y estructuras retributivas difieren en el ámbito estatal y en las Administraciones autonómicas, siendo éste uno de los escollos más difíciles en el momento de hacer efectivo el traspaso.
Finalmente, la homogeneidad retributiva debería traducirse en igualdad real para evitar posteriores conflictos internos por agravios comparativos que ya se han experimentado con traspasos anteriores de funcionarios cualificados. También es necesario un método similar de remuneración por rendimiento, basado en la suficiencia económica y que en la ITSS se corresponde con un sistema de productividad de dimensiones y porcentaje importantes y esencial al permitir alcanzar el nivel total de actividad y orientar ésta a los objetivos definidos en el sistema anualmente.
11. Otras disposiciones
a. Escuela de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
El proyecto consolida con rango legal la Escuela de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, ya regulada mediante RD 1223/2009. Se trata del principal instrumento para dar respuesta a la capacitación, actualización y especialización de los funcionarios del sistema.
La escuela, además de un espacio de encuentro con la sociedad, debería ser capaz de inocular en el sistema los principios que proclama su norma y de hacer corresponder la formación con las demandas laborales.
Su funcionamiento, participación de las CCAA y articulación entre la formación estatal y las competencias formativas de las Administraciones que han recibido el traspaso, son aspectos que aún se encuentran en su fase inicial, constituyendo un nuevo escenario de exigencia en las interrelaciones administrativas.
Entre las disposiciones adicionales del proyecto destacan las relativas a la creación de las dos Escalas de Subinspectores Laborales, y la que modifica la LISOS para regular la competencia sancionadora en procedimientos de ámbito suprautonómico.
b. Subinspectores Laborales. Escala de Seguridad y Salud
Además del acceso que se regule con posterioridad para acceder a esta Escala, la norma contempla expresamente la posibilidad de acceso de los técnicos habilitados de las CCAA que ejercen funciones de comprobación en esta materia, tras la modificación normativa de la L 31/1995, que se produjo en 2003.
Esta posibilidad, que supone un aprovechamiento importante de recursos que ya tienen cualificación preventiva para realizar las nuevas competencias de la Escala, se condiciona a los acuerdos alcanzados en los órganos bilaterales de las cooperación, ya que puede desestabilizar el funcionamiento de los órganos técnico- preventivos de las CCAA, especialmente en aquéllas que han desarrollado con intensidad las posibilidades de habilitación de funcionarios.
c. Competencia sancionadora en procedimientos de ámbito supraautonómico
El proyecto incluye una propuesta de modificación de la LISOS, con la finalidad de regular un aspecto respecto del que existe vacío normativo en un escenario de competencias sancionadoras en el orden social ejercidas por las CCAA.
Se refiere a aquéllas obligaciones legales en materias cuya ejecución corresponde a la Comunidad Autónoma que, por su configuración legal, no son susceptibles de imputarse a un centro de trabajo concreto, sino que se predican respecto de la empresa en su conjunto y es necesario iniciar un procedimiento sancionador cuando ésta tiene centros en provincias de diferentes CCAA.
La solución a esta situación se basa en el acuerdo previo alcanzado con las CCAA en el seno de la Comisión de Trabajo para la ITSS, antes mencionada. Se opta por atribuir la competencia a una Comunidad concreta en función de parámetros de porcentaje de plantilla de la empresa en la misma, que se sitúan en el 55%. En otro caso la competencia correspondería a la AGE.
Igualmente concreta la disposición cuáles son estos supuestos con la normativa vigente. Aunque su enunciado es prolijo, el volumen porcentual de actuaciones sobre estas cuestiones no es relevante en términos absolutos.
Por otro lado deberá concretarse reglamentariamente, cómo se instruyen estos procesos para que puedan aglutinar las comprobaciones previamente realizadas en diferentes Comunidades, siendo importante tanto su detección previa, como el valor de los informes elaborados, a los que debería ampliarse la presunción de certeza, que el proyecto no recoge expresamente para este supuesto.
Con independencia de la creación de un registro de expedientes sancionadores de ámbito suprautonómico ubicado en la Autoridad General, y dada la complejidad de gestión de los procedimientos sancionadores y de los de inspección, en estos casos se podría optar perfectamente por atribuir de forma directa la competencia a los órganos de la AGE. Esta solución no ha planteado ningún problema en otros supuestos de resolución de aspectos laborales de ámbito supraautonómico de gran relevancia, como los expedientes de regulación de empleo, que en su nueva regulación mediante RD 801/2011, mantiene la atribución a la Dirección General de Trabajo del MTIN siempre que afecte a trabajadores de centros en territorios en dos o más Comunidades. También se contempla para determinados programas de políticas activas en materia de empleo en la L 56/2003 art.13, de Empleo, en la redacción dada por RDL 3/2011.
En consonancia con lo anterior ya he señalado que las actuaciones de inspección respecto de estas materias, tendrán que regularse adecuadamente siendo igualmente factible y recomendable que su dirección y coordinación correspondiera a la Dirección General, modificándose la previsión del art.25.2.b, de la Reforma.
G. CONSIDERACIÓN FINAL
No puede negarse que se trata de un proyecto ampliamente consensuado, pero es susceptible de mejora en aquéllos aspectos no contemplados y que, con las dimensiones expuestas, deberán esperar a su desarrollo reglamentario.
El texto tiene un marcado carácter organizativo y atiende a diferentes requerimientos y posibilidades en esta materia, incluyendo un nuevo y avanzado modelo de cogestión que debería explorarse en todas sus posibilidades, pero que no evita la posible desagregación del sistema derivada del desarrollo estatutario.
Desde el punto de vista del cumplimiento de su función social en toda su extensión se antoja difícil alcanzar la eficacia y la calidad que se predica del sistema cuando el mismo se hace más complejo, por lo que la lealtad institucional, la coordinación y las herramientas comunes van ser claves para dar respuesta a las demandas de la sociedad.
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