El recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra la L 8/2013 extiende su impugnación a LS/15 (que incorpora toda la normativa de LS/08) y declara la nulidad con efectos desde el 17-1-2018 de parte de los preceptos impugnados, de acuerdo con el cuadro que se expone.
El presente recurso resuelve una disputa competencial relativa a la materia urbanística, la cual comprende potestades concretas referidas al planeamiento, a la gestión o ejecución de instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación, a cuyo servicio se arbitran técnicas jurídicas concretas. Se trata de una disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico lo que permite a las comunidades autónomas fijar sus propias políticas de ordenación de la ciudad, y servirse para ello de las técnicas jurídicas que consideren más adecuadas (TCo 164/2001), entre las que se encuentra la inspección urbanística que incluye el control de las condiciones de los edificios, el cumplimiento del deber de conservación de los mismos y el control de las eventuales ilegalidades o irregularidades.
El Estado puede ordenar las condiciones básicas para garantizar la igualdad (Const art.149.1.1) y las bases y coordinación de la actividad económica (Const art.149.1.13). Por otra parte, las comunidades autónomas pueden asumir competencia exclusiva en las materias de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, coexistiendo con las competencias que el Estado ostenta y cuyo ejercicio puede condicionar, lícitamente, la competencia de las Comunidad Autónomas sobre el mencionado sector material.
Las cuestiones objeto del recurso son las relativas al informe de evaluación de edificios y a las actuaciones sobre el medio urbano.
a) Informe de evaluación de edificios (L 8/2013 art.4, 5 y 6, disp.trans.1ª y disp.final 18ª)
El informe de evaluación de edificios es una obligación impuesta a los propietarios titulares de edificios independientemente de lo que determinen las Administraciones competentes en materia urbanística y comprende la evaluación del estado de conservación del edificio, la evaluación de las condiciones básicas de accesibilidad universal y el deber de incorporar el certificado de eficiencia energética.
Tienen un valor informativo y sirve a los efectos del control del deber de conservación, tanto en cuanto a la posible exigencia de subsanación de las deficiencias observadas, como a la posible realización de las mismas en sustitución y a costa de los obligados, sin perjuicio de la aplicación de las medidas disciplinarias y sancionadoras que contemple la legislación urbanística.
De esta manera el informe de evaluación se asienta sobre el deber de conservación que atañe a todo propietario de inmueble, siendo un instrumento al servicio de la obligación tradicional que él mismo tiene de garantizar en todo momento la seguridad, la salubridad y el ornato del inmueble, con el que se aspira también, simultáneamente, a obtener y proporcionar a las Administraciones públicas información útil para mejorar e incrementar la sostenibilidad ambiental, social y económica del propio núcleo urbano.
b) Actuaciones sobre el medio urbano (L 8/2013 art.7 a 13 y 15).
Son actuaciones que afectan al suelo urbanizado cuya finalidad es potenciar la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, ofrecer un marco normativo idóneo para permitir la reconversión y reactivación del sector de la construcción encontrando nuevos ámbitos en la rehabilitación edificatoria y regeneración urbana y fomentar la calidad, sostenibilidad y la competitividad tanto en edificación como en suelo acercando el marco normativo nacional al marco europeo en lo que atañe a los objetivos de eficiencia, ahorro y lucha contra la pobreza energética.
El estudio constitucional:
| Informe de evaluación de edificios (L 8/2013 art.4 y su equivalenteLS/15 art.29 ). | Sobre edificios con tipología de uso urbanístico residencial colectivo, a realizar con una periodicidad de 10 años que puede ser minorada por las comunidades autónomas y ayuntamientos. Comprende: la evaluación del estado de conservación del edificio; la evaluación de las condiciones básicas de accesibilidad universal y el certificado de eficiencia energética (por ello el Estado ha de ser competente para regular las tres evaluaciones). |
Se asienta sobre el deber de conservación que atañe a todo propietario de inmueble, siendo un instrumento al servicio de la obligación tradicional que tiene el propietario de garantizar en todo momento la seguridad, la salubridad y el ornato del inmueble para proporcionar a las Administraciones públicas información útil para mejorar e incrementar la sostenibilidad ambiental, social y económica del propio núcleo urbano. La certificación de eficiencia energética que el informe debe incorporar puede fundamentarse en Const art.149.1.23 y 149.1.25. La evaluación del estado de conservación del edificio y de las condiciones básicas de accesibilidad no tienen incidencia sobre la actividad económica general, ni sobre las condiciones básicas, ni sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración o la expropiación forzosa. Podrían tenerla, en su caso, si las deficiencias puestas por ellas de manifiesto conllevaran la obligación de realizar obras; pero ello no depende de que se incluyan en el informe de evaluación impugnado, sino de lo que determinen las legislaciones urbanísticas de las comunidades autónomas y, en ese marco, regulen las ordenanzas de los municipios. Además tampoco son significativas para la economía en general; ni tan siquiera puede admitirse que exista una relación o conexión entre estas evaluaciones y la responsabilidad patrimonial de la Administración o la expropiación forzosa. No se encardinan en Const art.149.1.1, 149.1.13, 149.1.18149.1.23, 149.1.25. |
LS/15 art.29.1: constitucional LS/15 art.29. 2 a 6: inconstitucional y nulo |
| Coordinación administrativa (L 8/2013 art.5 sin contenido equivalente LS/15). | Para asegurar los principios de información, coordinación y eficacia y facilitar el conocimiento ciudadano en relación con la sostenibilidad y calidad del medio urbano y el parque edificado, los informes de evaluación de los edificios han de servir para nutrir los censos de construcciones, edificios, viviendas y locales precisados de rehabilitación. | Carácter propiamente informativo e instrumental | Inconstitucional y nulo |
| Capacitación para el informe de evaluación de los edificios (L 8/2013 art.6 y su equivalenteLS/15 art.30). | Encomienda la elaboración del informe de evaluación a profesionales privados, salvo para los edificios propiedad de la Administración. | Inconstitucional y nulo | |
| Calendario para la realización del Informe de evaluación de los edificios y cualificaciones requeridas para suscribir los informes de evaluación de edificios (L 8/2013 disp.trans.1ª equivalente LS/15 disp. trans.2ª y L 8/2013 disp.final 18ª equivalente LS/15 disp.final1ª). | Carácter instrumental | Inconstitucionales y nulos | |
| Objeto de las actuaciones (L 8/2013 art.7 sin contenido equivalente en LS/15). | Actuaciones que conllevan la realización de obras de rehabilitación de edificio que proceden cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones, o la regeneración y renovación urbana cuando afecten a edificios y tejidos urbanos, esto es, cuando requieran de reurbanización integral, lo que comprende la posibilidad de realizar obras de nueva edificación en sustitución de los previamente demolidos. | Tiene por finalidad definir, con carácter general, el ámbito objetivo en el que han de desarrollarse las actuaciones de regeneración o renovación urbanas, pero no vulnera las competencias autonómicas al no regular concretas actuaciones sobre suelo urbano ni, por otro lado, predeterminar las técnicas o instrumentos urbanísticos a utilizar por las administraciones competentes en ejercicio de sus facultades en materia de urbanismo. Lo que establece es una directriz general de naturaleza económica, dictada al amparo de Const art.149.1.13 que busca orientar las políticas públicas en materia urbanística para la dinamización de un sector económico concreto, como es el de la rehabilitación y regeneración de las ciudades amparado también en Const art.149.1.13. | Constitucional |
| Realización de las obras comprendidas en las actuaciones sobre el medio urbano (L8/2013 art.8 sin contenido equivalente en LS/15). | Se atribuye a los propietarios y titulares de derechos de uso otorgados por ellos, comunidades de propietarios y Administraciones públicas. | En los dos primeros casos se encuentra amparo en Const art.149.1.1 que concreta el alcance del deber de los propietarios de costear las obras a realizar en las operaciones sobre suelo urbano determinando las condiciones básicas del derecho de propiedad, sea cual sea la forma jurídica en que se manifieste; y en el último se acomoda a Const art.149.1.1 ya que contempla dos supuestos que delimitan el ámbito del deber legal de los propietarios de costear las obras en las actuaciones de regeneración o renovación urbana, el primero se refiere a la ejecución de elementos de urbanización exentos del deber legal de ser costeados por los propietarios (debe concretarse por la Comunidad Autónoma cuál es la obra y por ello, implica la delimitación negativa del deber legal de los propietarios) y el segundo parte del presupuesto de que el deber legal de costear las obras no ha sido satisfecho por los propietarios. Por ello cuando así lo disponga el legislador urbanístico competente, ha de procederse a la ejecución subsidiaria a costa de los obligados y en todo caso, siempre que las obras se hayan financiado parcialmente con fondos públicos. | Constitucional |
| Iniciativa en la ordenación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas (L 8/2013 art. 9.2 equivalenteLS/15 art.4.4). | Iniciativa para la propuesta de ordenación en este tipo de actuaciones (L 8/2013 art.9.1). | Constitucional | |
| Obligación de las Administraciones públicas de adoptar las medidas que aseguren la realización de las obras de conservación y rehabilitación, así como de regeneración urbana, formulando y ejecutando los instrumentos necesarios cuando se den las condiciones previstas en el mismo, estableciendo las medidas que se consideren prioritarias (L 8/2013 art.9.2). | Se extralimitan los límites constitucionales puesto que no solo dota a las Administraciones de instrumentos para que puedan acometer obras de rehabilitación, reforma y regeneración urbanas, sino que las obliga a llevarlas a cabo en determinados supuestos, lo que ha llevado a vaciar de contenido sus competencias en materia urbanística. | Inconstitucional y nulo | |
| Reglas básicas para la ordenación y ejecución de las actuaciones de rehabilitación y regeneración y renovación que impliquen la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente (L 8/2013 art.10 equivalente LS/15 art.24). | Deber de incorporar a los instrumentos de ordenación un informe o memoria de viabilidad económica (LS/15 art.24.1.1º párrafo). | TCo 141/2014 declara la constitucionalidad de esta obligación. | Constitucional |
| Las actuaciones que no requieran de un instrumento de ordenación deben ir precedidas por la delimitación de ámbitos de actuación conjunta que pueden ser continuos, discontinuos o bien actuaciones aisladas . | Se deja sin contenido la competencia de las comunidades autónomas. | Inconstitucional y nulo(LS/15 art.24.1.2º párrafo). | |
| Los ascensores o determinadas instalaciones que permitan un ahorro energético de un 30% sobre la demanda actual de los edificios, pueden ocupar tanto el dominio público como la propiedad privada, si ello es la única solución viable y si se asegura la funcionalidad del dominio público, en su caso. | Permite que los instrumentos de ejecución deban acomodarse a las normas contempladas a estos efectos por el planeamiento urbanístico o el instrumento de ordenación. La regulación de un uso privativo anormal de los espacios libres no excede el mínimo común denominador que caracteriza a la legislación estatal ya que es necesario para la efectiva realización en suelo urbano de las obras de accesibilidad o ahorro energético, tanto más si es la única solución posible técnica o económicamente para asegurar la accesibilidad universal o el ahorro energético contemplado. |
Constitucional | |
| El acuerdo administrativo que delimite los ámbitos de actuación conjunta o en que se autoricen las actuaciones que deban ejecutarse de manera aislada debe garantizar la realización de las notificaciones requeridas por la legislación aplicable y el trámite de información al público (LS/15 art.24.2). | Excede competencias autonómicas. | Inconstitucional y nulo (LS/15 art.24.2). | |
| Obras innovadoras de mejora de la eficiencia energética y accesibilidad cuando se realizan en inmuebles declarados de interés cultural o que cuenten con algún otro tipo de protección. | No se limita la competencia estatal a inmuebles portadores de valores histórico-artísticos más relevantes. | Inconstitucional y nulo: «o sujetos a cualquier otro régimen de protección» (LS/15 art.24.6) | |
| Memoria de viabilidad económica que ha de acompañar tanto a los instrumentos de ordenación como de ejecución de las actuaciones de rehabilitación, regeneración o renovación urbana, conlleven o no la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente, y determinación de los elementos mínimos de que debe constar (L 8/2013 art.11 equivalenteLS/15 art.22.5 a) a e)). | Elementos que debe contener la memoria de viabilidad económica. | No se limita a establecer una directriz o mandato genérico, sino que regula de forma pormenorizada cada uno de los elementos que considera necesarios. Especifica, con elevado grado de detalle, el contenido de la memoria, en un grado tal que agota la normación de la materia impidiendo a la Comunidad Autónoma desplegar sus potestades normativas y sobrepasando las que corresponden al Estado. | Inconstitucional y nulo: LS/15 art.22.5.a) a e) Constitucional: LS/15 art.22.1 |
| Efectos de la delimitación espacial del ámbito de actuación de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas (L 8/2013 art. 12 equivalente LS/15 art.42 y 24.3). | Efectos de la delimitación espacial del ámbito de las actuaciones urbanísticas cuando sea firme en vía administrativa. | Aunque el Estado no puede vincular consecuencias a un determinado momento procedimental y a una técnica urbanística concreta de la ejecución, en tanto en cuanto no determina tampoco la forma en que ha de realizarse exige diferenciar entre los distintos efectos: a) declaración de utilidad pública o interés social a los efectos de la aplicación del régimen de expropiación, venta y sustitución forzosa de los bienes y aplicación del régimen de tanteo y retracto a favor de la administración actuante: se ampara en el título estatal para regular la expropiación forzosa si éste es el sistema utilizado (TCo 164/2011); sin embargo la determinación del momento en que se produce la sujeción al retracto y tanteo, cuya existencia misma depende de que las comunidades autónomas lo hayan regulado. b) legitima la ocupación de los bienes de dominio público de titularidad municipal que sean indispensables para la instalación de ascensores u otros elementos para garantizar la accesibilidad universal, sin perjuicio de las formas en que se instrumente esta ocupación: se encuadra en la competencia estatal en materia de bienes públicos o de dominio público en cuanto afecta directamente a su protección por regular los supuestos en que los titulares de los bienes demaniales están obligados a permitir su ocupación para usos privativos disconformes con su actuación. c) la delimitación espacial del ámbito marca el inicio de las actuaciones a realizar: tiene un alcance meramente urbanístico o relativo a la ejecución de estas operaciones. |
a) Constitucional excepto: “y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante” que es inconstitucional (LS/15 art.42.3). b) Constitucional c) Inconstitucional y nulo (LS/15 art.24.3) solo en “marca el inicio de las actuaciones a realizar, de conformidad con la forma de gestión por la que haya optado la Administración actuante). |
| Afección real de las fincas que corresponden a elementos privativos al sostenimiento de los costes de rehabilitación y la forma de inscripción en el Registro de la Propiedad, vinculándose a la autorización o conformidad de la actuación por la Administración competente de la operación. | No predetermina una técnica urbanística o un momento procedimental concreto, dejando a las legislaciones urbanísticas capacidad para determinar el instrumento mediante el que la Administración de su conformidad o autorice este tipo de actuaciones. | Constitucional | |
| Formas de ejecución (L 8/2013 art.13.1 equivalenteLS/15 art.9.1) y (L 8/2013 art.13.2.a equivalenteLS/15 art.43.2). | Posibilidad de utilizar, para el desarrollo de la actividad de ejecución de las actuaciones urbanas, todas las modalidades de gestión directa e indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico, de contratación de las Administraciones públicas, de régimen local y de ordenación territorial y urbanística. | Completa y amplía las formas de ejecución de las operaciones urbanísticas o edificatorias sobre el medio urbano sin que ello tenga incidencia directa y significativa en la economía general ni en el procedimiento administrativo común. | Inconstitucional y nulo (LS/15 art.9.1). |
| Reglas de procedimiento comunes aplicables en función de la forma de gestión: expropiación o ejecución subsidiaria. | Cuando la ejecución de las operaciones sea por expropiación, la forma de pago de justiprecio en especie no requiere el consentimiento del propietario y ello es conforme con la competencia del Estado en materia de expropiación (Const art.149.1.18). Sin embargo, la liberación de la expropiación acordada discrecionalmente por la Administración cuando se aporten garantías suficientes no es conforme con la Constitución (TCo 61/1997). |
Constitucional excepto: “asimismo la liberación de la expropiación puede ser acordada directamente por la administración actuante cuando se aporten garantías suficientes por parte del propietario liberado, en relación con el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan” (LS/15 art.43.2). | |
| Obligación de la Administración de resolver si ejecuta las obras directamente o si procede a su adjudicación por medio de la convocatoria de un concurso público, en cuyo caso, las bases deben determinar los criterios aplicables para su adjudicación y el porcentaje mínimo de techo edificado que debe atribuirse a los propietarios del inmueble objeto de la sustitución forzosa, en régimen de propiedad horizontal; para ello debe constituirse previamente una asociación administrativa. | Establece concretos trámites procedimentales que apliquen garantías generales del procedimiento administrativo o las modulen, regulan un concreto sistema de ejecución urbanística (agente urbanizador y rehabilitador) y, por ello invaden competencias autonómicas. | Inconstitucional y nulo (LS/15 art.9.3 1º párrafo). | |
| Posibilidad de suscribir convenios de colaboración entre Administraciones públicas y entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas para conceder la ejecución a un consorcio o a una sociedad mixta. | Permite encomendar la función de urbanización y edificación a una sociedad de capital mayoritariamente público, sin procedimiento de licitación y mediante la suscripción e convenios de colaboración, cuando las sociedades mixtas no tienen en la legislación de contratos la consideración de medio propio o servicio técnico, que es lo que justifica la inaplicación de los procedimientos de licitación: amparo en Const art.149.1.18. | Constitucional (LS/15 art.9.3 2º párrafo) | |
| Facultades de los sujetos legitimados (L 8/2013 art.15 equivalenteLS/15 art.9.4). | Participación en la ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y en las de regeneración y renovación urbanas de las Administraciones públicas competentes, las entidades públicas adscritas y las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios, cooperativas de viviendas y asociaciones administrativas constituidas al efecto, propietarios de terrenos, construcciones, edificaciones y fincas urbanas y titulares de derechos reales o de aprovechamiento, así como empresas, entidades o sociedades que intervengan por cualquier título en dichas operaciones y las asociaciones administrativas que se constituyan por ellos de acuerdo con lo previsto en la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, en su defecto, por el artículo siguiente. | Apoyo del Estado en la regla de la supletoriedad Const art.149.3, que no es norma competencial, para aplicar normas con tal carácter. | Inconstitucional y nulo(LS/15 art.9.4). |
| La participación en la ejecución de las actuaciones previstas en la ley se producirá, siempre que sea posible, en régimen de equidistribución de cargas y beneficios. | Garantiza el ejercicio del derecho de propiedad. | Constitucional | |
| Participación en la ejecución de las actuaciones reguladas por la ley | Garantiza la participación en la ejecución de acuerdo con el principio o criterio general de participación en la ejecución de las actuaciones. | Constitucional | |
| L 8/2013 disp.final 12ª | Modificación del texto refundido de la Ley de Suelo (LS/08). | Constitucional | |
| LS/08 art.9 | Ordena la intervención administrativa de conformidad, aprobación o autorización de todo acto de edificación, correspondiente a la legislación autonómica de ordenación del territorio y urbanismo concretar la misma: exige autorización para unas determinadas actividades y usos del suelo. | No agota la posibilidad de desarrollo de la legislación básica por las comunidades autónomas. | Constitucional |
| Derechos y deberes de los propietarios (LS/08 art.9.8.a)). | Prevé el silencio administrativo negativo para los actos relativos a: movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de reparcelación. | Para los movimientos de tierra y explanaciones al amparo de la competencia básica del Estado el silencio se justifica en la necesidad de preservar los valores propios del medio rural, no en el resto de los casos; tampoco en la división de fincas, cuya finalidad sea comprobar el cumplimiento de las condiciones establecidas para su división, en suelo rural o urbanizado si no hay necesidad de equidistribución. | Constitucional excepto en “movimientos de tierras, explanaciones” que es inconstitucional y nulo (LS/15 art.11.4.a). |
| (LS/08 art.9.8.b equivalenteLS/15 art.11.4). | Prevé el silencio negativo para las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta, con independencia de la situación del suelo. | Si la construcción o implantación tiene lugar en suelo urbano o urbanizable, la autorización se limita a verificar la adecuación del proyecto al planeamiento urbanístico vigente; en el suelo rural además de la verificación de legalidad concurre la finalidad de preservar sus valores medioambientales. | Constitucional: en los supuestos de construcción e implantación de instalaciones solo si las actividades y usos urbanísticos cuya autorización se solicita se lleven a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida. |
| (LS/08 art.9.8.c)) | Silencio negativo para la ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares, provisionales o permanentes, con independencia de la situación de suelo. | Constitucional solo si la ubicación se lleva a cabo en suelo rural cuya transformación urbanística no esté prevista o permitida. | |
| (LS/08 art.9.8.d equivalenteLS/15 art.11.4) | Silencio negativo para la tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del domino. | Tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva en terrenos incorporados a procesos de transformación urbanística, cuando se realiza sobre suelos cuya finalidad es convertirse en ciudad, sin que ello suponga una preterición total de los valores ambientales. | Inconstitucional y nulo solo en el inciso “y, en todo caso, cuando dicha tala se derive de la legislación de protección del dominio público” (LS/15 art.11.4.c). |
| Tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que se derive de la legislación de protección del dominio público. | Constitucional |
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