Establecimientos comerciales. Excepciones en criterios de localización. Cataluña

Se interpone un recurso de inconstitucionalidad cuyo objeto es el DL Cataluña 7/2014 que deroga DL Cataluña 1/2009 art.9.3.b) y 9.4.2º, supuestos en los que, excepcionalmente, se permite la implantación de determinados centros comerciales fuera de la trama urbana consolidada de determinados municipios.
Se considera que se vulnera la legislación básica estatal contenida en L 7/1996 art.6, L 17/2009 art.11, L 20/2013 art.5, 17 y 18 y L 12/2012 art.1, normativa básica que impide imponer requisitos a la apertura de establecimientos comerciales y al ejercicio de actividades económicas, salvo por razones imperiosas de interés general basadas en objetivos de protección medioambiental, del entorno urbano o de protección del patrimonio histórico-artístico.
Antes de entrar en el estudio del recurso hay que tener en cuenta que el DL Cataluña 1/2009 distingue cuatro tipos de establecimientos comerciales (pequeños, medianos, grandes y grandes establecimientos comerciales territoriales) y prevé que los medianos y los grandes establecimientos comerciales sólo pueden implantarse en la trama urbana consolidad de los municipios de más de 5.000 habitantes o asimilables a éstos o que sean capital de comarca. Sin embargo, excepcionalmente, se pueden implantar fuera de la trama urbana consolidad en caso de darse determinadas circunstancias; aunque hay que tener en cuenta que no se recurre la constitucionalidad más que de las siguientes:
a) Estar justificada la localización fuera de la trama urbana consolidada de un establecimiento individual y siempre que se cumplan todas y cada una de las condiciones legales (emplazamiento situado en continuidad física con el tejido urbano residencial, el planeamiento urbanístico admita el uso comercial con carácter dominante o principal en la parcela en que se pretende implantar el establecimiento, éste ha de localizarse en parcela aislada con acceso principal desde la calle perimetral a la TUC y estar situado a una distancia inferior a 200 m respecto de la entrada principal, de una parada de transporte público urbano integrado en la red municipal o se ha de prever la instalación de paradas, terminales o estaciones para atender los flujos de público previsibles.
b) Los grandes establecimientos comerciales territoriales pueden implantarse únicamente en la trama urbana consolidada de los municipios de más de 50.000 habitantes o los asimilables a éstos o que sean capital de comarca, pero excepcionalmente pueden implantarse fuera de estos límites si se dan las circunstancias previstas en 9.3.a y b) (las mencionadas en a) y se justifique también la conexión al transporte público interurbano.
Aunque se alega que la norma recurrida es inconstitucional por haberse dictado sin existir situación de necesidad extraordinaria y urgente y ésta es siempre el límite jurídico a la actuación mediante decretos-leyes (TCo 1/2012 y 38/2016), no puede admitirse como tal causa de inconstitucionalidad. El control que corresponde al Tribunal Constitucional efectuar para comprobar si concurre el presupuesto habilitante es un control externo, que ha de respetar el margen de discrecionalidad política que corresponde al Gobierno. Por lo que para determinar si concurre la situación hay que atender tanto a los motivos que explícita y razonadamente fueron tenidos en cuenta para su aprobación, así como a las medidas adoptadas para subvenir a la situación que determina la aprobación de la norma para comprobar si existe conexión de sentido o relación de adecuación entre la situación definida que constituye el presupuesto habilitante y las medidas que en la propia norma se adoptan y éstas justifican la aprobación del decreto-ley.
El eje del recurso se centra, pues, en si la normativa autónoma respeta o no la normativa básica dictada por el Estado. De acuerdo con TCo 124/2003 el Estado, de acuerdo con la Const art.149.1.13, puede dictar normas básicas en materia de establecimientos comerciales y estas competencias estatales constituyen un límite a las competencias en materia de comercio interior asumido por las Comunidades Autónomas. Se puede afirmar que tiene carácter formal y materialmente básico la L 17/2009 art.11 sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio y la L 1/2010 art.único.2 que regula el comercio minorista. Estas normas tienen carácter básico desde un punto de vista formal y el Estado, al amparo de sus competencias, puede establecer un marco más flexible y transparente para el acceso y ejercicio de las actividades de servicios y disponer que deban eliminarse todos los regímenes de autorización que no estén justificados por una razón imperiosa de interés general y asegurar , de este modo, que los controles administrativos previos para el ejercicio de una actividad, en este caso comercial, no constituyan obstáculos indebidos para el acceso al mercado.
El legislador autonómico admite la constitucionalidad del DL Cataluña 7/2014, sin infringir las normas básicas estatales anteriores, invocando razones imperiosas de interés general, basadas en la protección del medio ambiente y el entorno urbano y, por tanto, contempladas en la legislación básica estatal. Sin embargo no basta con tal invocación, sino que han de estar suficientemente justificadas (en este sentido TCo 193/2013 y TJUE 24-3-11, C-400/08. Es imprescindible que para establecer una restricción al principio de libertad de establecimiento no basta apelar a las razones anteriores, sino que han de aportarse los datos precisos en los que se justifique la adopción de la medida limitativa de acuerdo con tales razones.
Este punto es el que carece de total justificación. Las consideraciones sobre los daños al entorno urbano y al medio ambiente que se efectúan en el preámbulo del decreto ley tienen un mero carácter abstracto, sin partir de datos concretos que pongan de manifiesto la necesidad de la medida para promover el objetivo pretendido, pues el único dato que se aporta es el que indica que la mayoría de las licencias para establecer este tipo de centros se han otorgado al amparo de las excepciones previstas en los preceptos que deroga el Decreto ley. Este dato, relevante, sólo justifica que al amparo de los preceptos impugnados se ha otorgado la mayoría de las autorizaciones solicitadas para la implantación de este tipo de centros, pero en modo alguno evidencia que la prohibición prácticamente absoluta de la implantación de determinados centros comerciales fuera de la trama urbana consolidada sea una medida necesaria, por la inexistencia de alternativas menos restrictivas, para promover los legítimos objetivos pretendidos.
Por ello se considera que las imperiosas razones de interés general relacionadas con el entorno urbano o el medio ambiente exigidas por la legislación estatal básica para adoptar una medida restrictiva de la libertad de establecimiento no concurren y ello implica el incumplimiento de la citada normativa. Vulnerándose, pues, el reparto constitucional de competencias delimitado por Const. art.149.1.13 en relación con EAC art.121.1.d, lo que determina su inconstitucionalidad.

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