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Regulación legal y novedades jurisprudenciales sobre la anulación en vía contencioso-administrativa de actuaciones administrativas conexas a la inicialmente impugnada

Letrado de la Sala III del Tribunal Supremo

 

SUMARIO: 1. Introducción.-2. El objeto del recurso contencioso-administrativo. Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la anulación de actuaciones administrativas conexas.-3. La inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo y la desviación procesal por alteración del objeto del proceso.-4. Las pretensiones como objeto del proceso contencioso-administrativo y como límite infranqueable del enjuiciamiento procesal.-5. Los motivos invocados en defensa de las pretensiones.-6. Posibilidades procesales actuales del Juez o Tribunal Contencioso-Administrativo para extender el enjuiciamiento a otros actos o disposiciones administrativas conexas.-7. El reciente giro jurisprudencial sobre la anulación de los actos conexos.-7.1. La sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2010 (RCA 150/2008).-7.2. La sentencia del Tribunal Constitucional 183/2011, de 21 de noviembre.

1. INTRODUCCIÓN

 

Una reciente sentencia del Tribunal Constitucional, de 21 de noviembre de 2011 -que deniega el amparo solicitado por una corporación profesional recurrente contra la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2010- deja abierta la puerta a que los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa puedan anular en sentencia una actuación administrativa conexa con la inicialmente impugnada aunque no se hayan empleado los instrumentos procesales de acumulación de pretensiones o de ampliación del recurso a que se refieren los artículos 35 y 36 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA).
Afectando directamente al elemento objetivo del proceso, los dos pronunciamientos jurisdiccionales mencionados permiten una suerte de «nulidad por conexión» de otros preceptos de distintas disposiciones administrativas de carácter general referidas a una misma materia y que no fueron objeto del recurso contencioso. Mediante la invocación por el Tribunal Supremo del artículo 72.2 LJCA se habilita esta vía procesal sin acudir ni a la acumulación de pretensiones ni al mecanismo del artículo 33.3 de la Ley Jurisdiccional en virtud del cual puede extenderse el enjuiciamiento a otros preceptos de una misma disposición general por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos.

2. EL OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO SOBRE LA ANULACIÓN DE ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS CONEXAS

 

El Tribunal Supremo ha venido manteniendo un criterio asentado en relación con la posible anulación por los Juzgados y Tribunales del orden jurisdiccional contencioso-administrativo de actos, disposiciones o actuaciones administrativas que guarden relación con el que sea objeto del recurso en tramitación porque unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa.
Partiendo de los artículos 31 a 39 de la LJCA, parece claro que el acto, disposición o actuación administrativa objeto de recurso contencioso-administrativo es definido por la parte demandante. Corresponde a ésta, ya desde un primer momento en que presenta un escrito en el que solicita que se tenga por interpuesto el recurso, concretar -mediante cita expresa- la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne, debiendo acompañar a ese escrito una copia o traslado de la disposición o acto expreso que se recurra, o indicación del expediente en que haya recaído el acto o el periódico oficial en que la disposición se haya publicado. Si el objeto del recurso fuera la inactividad de la Administración o una vía de hecho, se mencionará el órgano o dependencia al que se atribuya una u otra, en su caso, el expediente en que tuvieran origen, o cualesquiera otros datos que sirvan para identificar suficientemente el objeto del recurso (ex artículo 42.2 c) de la LJCA).
Posteriormente, y en un principio (con las salvedades que se expondrán), ya no hay momento procesal oportuno para concretar la disposición, acto administrativo o conducta impugnados, puesto que en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración (ex artículo 56.1 de la LJCA). La única excepción posible es, obviamente, aquellos supuestos en que el recurso contencioso-administrativo se inicia no mediante el escrito de interposición, sino directamente mediante demanda, como son los supuestos del recurso de lesividad, de un recurso contencioso-administrativo dirigido contra una disposición general, acto administrativo, inactividad o vía de hecho en que no haya terceros interesados, o del procedimiento abreviado, el cual siempre se inicia por demanda conforme al artículo 78 de la LJCA. En estos supuestos, la actuación administrativa impugnada se incluirá, junto a las pretensiones, en el mismo escrito de demanda iniciador del proceso contencioso.
Por tanto, en ese primer escrito iniciador del proceso contencioso-administrativo (escrito de interposición) no se contiene, al menos con carácter general, la pretensión o pretensiones propiamente dichas que constituyen el objeto del proceso, que sí se recogen en el escrito de demanda (ex artículo 56.1 LJCA). Ello es así porque en el escrito de interposición del recurso la parte recurrente no tiene aún a su disposición y a la vista el expediente administrativo, por lo que sólo podrá formular sus pretensiones de forma adecuada cuando tenga a la vista la documentación administrativa y los datos de hecho y de derecho que se contengan en ella; si no fuese así y se le obligase a definir sus pretensiones concretas en ese momento preprocesal, se colocaría a la parte recurrente en una situación de clara indefensión. Al respecto, sirva ahora anticipar un breve apunte que posteriormente se desarrollará con más detalle: la jurisprudencia ha venido sosteniendo de manera reiterada que no es lícito que la delimitación del objeto litigioso (especificando el acto o disposición impugnados) se extienda a actuaciones administrativas distintas de las delimitadas inicialmente en el escrito de interposición.
Por tanto, para que el pronunciamiento judicial se extienda a otros actos, disposiciones o actuaciones administrativas no identificadas en el escrito de interposición del recurso, sólo cabe acudir, en tiempo y forma, a los mecanismos de la acumulación o de la ampliación previstos en los artículos 35 y 36 de la Ley Jurisdiccional, consistentes en acumular en un mismo proceso o ampliar el recurso respecto a las pretensiones que se deduzcan frente a varios actos administrativos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o entre ellos haya una conexión directa.
Ha de destacarse que esta ampliación del ámbito objetivo del recurso contencioso-administrativo ha de hacerse, con carácter general, por la parte actora, aunque la Ley Jurisdiccional también autoriza a que lo haga el propio órgano judicial en cualquier momento procesal (ex artículo 37.1 LJCA), si bien ha de notarse que esa acumulación de oficio se refiere a la conocida como «acumulación de autos o de procesos» o también «acumulación sucesiva por reunión», es decir, referentes a actos, disposiciones o actuaciones que han sido previamente recurridas por una parte demandante, de modo que no puede el órgano judicial decidir, empleando esta vía, anular un acto o disposición que guarde conexión con la que ha sido recurrida si aquélla no lo fue también en vía contenciosa por una parte interesada. Mediante este instrumento acumulatorio, se tramitan en un mismo proceso varias pretensiones que habían dado lugar a procedimientos independientes, terminando con una sola sentencia que ha de resolver sobre todas las pretensiones que se hayan planteado. La solicitud de acumulación puede realizarse por el demandante o por el demandado, o bien de oficio por el propio órgano judicial.
En cualquier caso, deben destacarse dos peculiaridades importantes:

• Primera: si la acumulación la realiza el demandante, lo podrá hacer en la demanda (denominada «acumulación inicial»), con lo que se quiebra en cierta medida el principio general antes expuesto en virtud del cual la identificación de la actuación que se recurre ha de hacerse en el escrito de interposición; esta especialidad puede resultar razonable si se piensa que sólo a la vista del expediente administrativo el actor podrá considerar conveniente a sus intereses procesales acumular en su recurso otros actos, disposiciones o actuaciones administrativas que se infieren del expediente, o porque haya tenido conocimiento de esa nueva actuación administrativa en el periodo de tiempo que media entre el escrito de interposición y la demanda. En todo caso, las pretensiones que se formulen de manera acumulada deben hacerse dentro de los plazos generales para interponer el recurso contencioso-administrativo, ya que la acumulación no puede constituir un mecanismo de impugnación de actos o actuaciones que han ganado firmeza. Esta acumulación propuesta por la parte actora ha de ser revisada por el órgano jurisdiccional, de modo que pasa en primer lugar por el filtro del secretario judicial, quien, si no estima pertinente la acumulación, da cuenta al Tribunal para que, en su caso, ordene a la parte que interponga los recursos por separado en el plazo de 30 días; de lo contrario, el recurso caduca. La consecuencia de esta caducidad suele ser que ya no es posible interponer un nuevo recurso porque éste está condicionado por los plazos de interposición previstos en el artículo 46 LJCA. Si el secretario judicial considera procedente la acumulación, el proceso finaliza con una única sentencia que se referirá necesariamente a todas las pretensiones que se hayan planteado y acumulado.
La Ley Jurisdiccional también permite que la acumulación objetiva se produzca en un momento posterior a deducir la demanda y antes de que se dicte sentencia (ex artículo 36 LJCA), en el supuesto en que la Administración Pública dicte un nuevo acto o disposición que guarde conexión directa, en los términos previstos en el artículo 34 de la LJCA, con el que sea objeto del recurso en tramitación. A esta modalidad acumulatoria se le conoce como «acumulación sucesiva por ampliación» y es una facultad que tiene sólo el demandante si conviene a sus intereses, si bien ha de ser autorizada por el órgano jurisdiccional. No puede confundirse esta posibilidad con la introducción por la parte de una pretensión nueva después de iniciado el proceso, en cuyo caso estamos ante el supuesto vedado de la invariabilidad de las pretensiones. Como la ampliación implica un recurso contra un acto distinto, debe solicitarse dentro del plazo general de interposición del recurso contencioso-administrativo.
• Segunda: ya se realice o pretenda la acumulación objetiva por la parte actora, ya la realice el propio Juez o Tribunal utilizando el mecanismo de la acumulación de autos o procesos previsto en el artículo 37 LJCA, siempre ha de darse traslado a las demás partes para que realicen alegaciones en un plazo común de cinco días. Esto significa que la ampliación del objeto del recurso no puede hacerse inaudita parte, debiendo ponerlo en conocimiento de los demás que estuvieron personados en el proceso.

Lo que en todo caso resulta imprescindible es que la actuación administrativa recurrida en sede judicial sea la misma que la cuestionada en sede gubernativa. Se trata de un límite infranqueable para la parte demandante y, por supuesto, también para el Juzgador. En ello se asienta el sacrosanto principio revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, que requiere la existencia de un acto previo que es sometido a revisión jurisdiccional, si bien es cierto que dicho carácter revisor ha sido objeto de una notable extensión tras la aprobación de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en aras de conseguir la plenitud material de la tutela judicial en el recurso contencioso-administrativo y el criterio favorable al ejercicio de las acciones y recursos y a la defensa de las partes, sin concesión a tentaciones formalistas. El recurso contencioso ya no es sólo un recurso al acto, una revisión judicial de actos administrativos previos, sino que se abren las puertas frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración Pública.

3. LA INADMISIBILIDAD DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Y LA DESVIACIÓN PROCESAL POR ALTERACIÓN DEL OBJETO DEL PROCESO

 

Ahora bien -se insiste-, lo que no es franqueable para las partes del proceso es la actuación cuestionada en sede administrativa y que debe reproducirse en sede jurisdiccional, sin que pueda someterse a enjuiciamiento una actuación distinta de la ventilada en sede administrativa. Este argumento sirve, igualmente, para aquellas pretensiones que fueron planteadas en vía administrativa y que han de ser las mismas que las planteadas en vía judicial, como se explicará posteriormente. No son pocas las sentencias de los órganos jurisdiccionales que declaran la inadmisibilidad del recurso por la causa prevista en el apartado c) del artículo 69 LJCA al tener por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación, al no haber sido previamente impugnadas en vía administrativa y, por tanto, no haber puesto fin a la misma.
Pero si lo que se pretende en el suplico de la demanda es la impugnación de una actuación administrativa que no fue identificada en el escrito de interposición del recurso se produce una desviación procesal por las nuevas pretensiones suscitadas en la vía jurisdiccional (por todas, vid. STS, Sala 3ª, Sección 6ª, 10/11/2011, RC 3689/2006), salvo, claro está, que se haya solicitado la acumulación conforme a las solemnidades procesales previstas en el artículo 35 LJCA (si se produce en el escrito de demanda) ó 36 LJCA (la denominada por la doctrina como «ampliación por inserción», si se produce antes de dictarse sentencia). En definitiva, el cambio del objeto del pleito no puede hacerse de cualquier manera, sino por vía de ampliación del recurso contencioso-administrativo o de ampliación del mismo. Lo que está vedado para la parte actora es solicitar la acumulación o la ampliación del recurso en el trámite de conclusiones: así lo consagra el Tribunal Supremo en la STS, Sala 3ª, Sección 5ª, 04/03/2008, RC 1137/2004: «en dicho trámite no cabe la ampliación del recurso contencioso-administrativo en virtud de lo establecido concordadamente en los artículos 36 y 65.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».
El Alto Tribunal tiene asentada la doctrina en virtud de la cual, en el escrito inicial del proceso es donde queda indicado y acotado el acto que se impugna y frente al cual exclusivamente podrán articularse posteriormente en la demanda las pretensiones de parte, de modo que no pueden desviarse las pretensiones del proceso hacia actos distintos de los que fueron indicados en el escrito de interposición (vid. STS, Sala 3ª, 20/12/2001, RC 5931/1997). El Tribunal Supremo ha proclamado que «El “acto o disposición administrativa” frente a la que se deduce la demanda, han de ser determinados en el escrito inicial de interposición del recurso, -artículo 57-, sin que en la demanda pueda dirigirse después contra «actos o disposiciones» distintos a los originariamente consignados en el aludido escrito de interposición del recurso, pues, en otro caso, se incurriría en una “desviación procesal”, al ser el de “interposición” el que delimita y fija el objeto de la materia procesal controvertida, no pudiéndose extender su ámbito a otros actos o disposiciones y otros extremos, con los cuales no guarda relación alguna; pues ello, produciría indefensión para la parte demandada» (vid. STS, Sala 3ª, 07/07/1994, RC 2347/1991). Por esta razón, reiterada jurisprudencia ha apreciado la inadmisibilidad del recurso por desviación procesal en aquellos casos en los que entre el escrito de interposición y el suplico de la demanda existe una divergencia sustancial al incluirse en este último actos o disposiciones a las que no se ha referido la impugnación en aquél. O, dicho en otros términos, es necesario que exista correlación entre la indicación de la disposición, acto, inactividad o actuación contenida en el escrito de interposición y la que se hace al formalizar la pretensión en la demanda, considerando la discordancia o desajuste entre ambos escritos una desviación procesal que, incluso, hace inadmisible el recurso.
De esta forma, para constituir el auténtico objeto del proceso conforme al artículo 1 de la Ley Jurisdiccional, se establece una relación directa entre la actuación administrativa impugnada y definida en el escrito de interposición (ex artículo 45 LJCA) y las pretensiones que se deduzcan contra dicha actuación (ex artículo 56.1 LJCA), de suerte tal que no pueden deducirse pretensiones frente a actos o disposiciones distintas de las delimitadas en el escrito de interposición del recurso. Entre otras, cabe recordar el fundamento de Derecho cuarto de la STS, Sala 3ª, Sección 6ª, 30/01/2007, RC 1052/2004: «Decíamos en otras reiteradas sentencias refiriéndonos a la anterior Ley Jurisdiccional, pero con aplicación también a la hoy vigente que: “la delimitación del objeto litigioso se hace de conformidad con lo dispuesto en los art.57, 67 y 69 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (R. 1956, 1890 y N.Dicc. 18435), en dos momentos diferentes; uno, en el escrito de interposición del recurso, en el que se indicará el acto concreto por razón del cual se formula el recurso, y otro, en el de demanda, en la que con relación a dicho acto se deducirán las pretensiones cuyo ejercicio autorizan los art.41 y 42 de la misma Ley; sin que sea lícito extender éstas a acto o actos distintos, ya que de hacerlo, se prescindiría del carácter y naturaleza esencialmente revisores de la Jurisdicción y se incidiría en una clara desviación procesal sancionada constante y reiteradamente por la doctrina jurisprudencial con la inadmisibilidad de la pretensión que en tal defecto hubiera incurrido». En el mismo sentido se apreció la desviación procesal en la STS, Sala 3ª, Sección 2ª, 05/11/2007, RC 7755/2002.
Dos excepciones obstan el criterio general hasta aquí expuesto:
1º. Tal y como establece, entre otras, la STS, Sala 3ª, Sección 3ª, de 05/07/2004, RC 1239/2001, «cuando las pretensiones sean varias no puede quedar fuera de la resolución procesal y por tanto no sería procedente la inadmisibilidad del recurso en relación a las pretensiones que se formulen respecto al acto impugnado en el escrito de interposición del recurso».
2º. La otra excepción jurisprudencialmente reconocida a este supuesto de desviación procesal que se viene comentando ya se ha expuesto anteriormente: se trata de los supuestos de acumulación o ampliación del recurso contencioso-administrativo. Es el supuesto en el que se introduce en el suplico de la demanda una pretensión frente a un acto o actuación administrativa distinto de aquél contra el que se interpuso el recurso siempre que guarde con éste la relación de ser reproducción, confirmación o ejecución de él, o si entre ambos existe cualquier otra conexión directa. No son pocos los supuestos en que se dan estas circunstancias: es el caso no poco frecuente, verbi gratia, de la ampliación de un recurso contencioso-administrativo interpuesto en materia de contratación contra la resolución que convoca un concurso o una subasta al acto administrativo posterior de adjudicación. En estos supuestos, el Tribunal Supremo viene entendiendo que no puede apreciarse desviación procesal por cuanto la adjudicación de un concurso es una de las que se comprenden en el marco o ámbito de ejecución de éste y de la resolución que lo convoca. Es más, el Alto Tribunal señala que «la circunstancia de que la actora ampliara su pretensión en el mismo escrito de demanda, sin que antes hubiera presentado la solicitud formal de ampliación del recurso, no constituye más que un defecto o irregularidad procesal» (vid. STS, Sala 3ª, Sección 4ª, 18/03/2008, RC 2633/2005). En todo caso, debe precisarse que esta excepción parece admitida por el Tribunal Supremo sólo en aquellos supuestos en los que el acto al que se amplía el objeto del recurso sea un acto ex post al inicialmente recurrido, porque sólo los posteriores pueden cumplir con el requisito de ser reproducción, confirmación o ejecución de otros. Parece posible, pues, apreciar la desviación procesal cuando pretende ampliarse el objeto del recurso a un acto o actuación administrativa no anunciada en el escrito de interposición y que se haya dictado anteriormente al recurrido en primer lugar.
En el mismo sentido, el Tribunal Supremo ha entendido que no concurre el vicio de desviación procesal cuando la verdadera pretensión que la parte actora abriga en el recurso contencioso-administrativo no sólo se dirige contra el acto administrativo combatido en sede administrativa, sino contra otro con el que guarda una conexión directa, como es el supuesto en que se recurre un acto de liquidación provisional tributaria y posteriormente en vía contenciosa se persiga también una pretensión de devolución del IVA (vid. STS, Sala 3ª, Sección 2ª, 13/04/2007, RC 2184/2002). Esta sentencia dispone: «Lo que, a juicio de la Sala resulta claro, en todo caso, es que no cabe apreciar la inadmisibilidad del recurso por desviación procesal entre el escrito de interposición del recurso y el suplico de la demanda por no existir discordancia o desajuste alguno respecto de la indicación del acto objeto de impugnación contenido en el escrito de interposición y la que se hace al formalizar la pretensión de la demanda». En este recurso, el Tribunal Supremo blinda la actuación del Tribunal a quo recordando que el recurso contencioso-administrativo no puede ser concebido como un proceso al acto, como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva del mismo, sino, sobre todo, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados.

4. LAS PRETENSIONES COMO OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Y COMO LÍMITE INFRANQUEABLE DEL ENJUICIAMIENTO PROCESAL

 

Pero no sólo la actuación administrativa (acto, disposición, inactividad o vía de hecho) cuestionada en esa vía ha de ser la misma que la que posteriormente se somete a enjuiciamiento contencioso-administrativo; también es preciso que las pretensiones que se dedujeron en su momento frente a dicha actuación sean reproducidas después en sede judicial. Y es que el ámbito objetivo del proceso viene delimitado por el contenido del acto impugnado, pero sobre todo por la pretensión que el demandante planteó en la vía administrativa.
Como ya se ha dicho, la pretensión constituye el objeto directo del proceso, aquello que la parte demandante solicita del órgano jurisdiccional y sobre la que éste ha de pronunciarse, si bien hay que precisar que el acto o la actuación administrativa impugnados son un presupuesto procesal cuya función es delimitar el marco de actuación al que debe ir referida la pretensión (vid. STS, Sala 3ª, 01/10/1999, RC 6415/1994). No deben confundirse, a los efectos que se dirán después, las pretensiones nuevas con los hechos y motivos nuevos. Lo que está vedado es la introducción de nuevas pretensiones en vía jurisdiccional que no fueron planteadas respecto al acto o disposición impugnados en vía administrativa, pero la prohibición no alcanza a la introducción de nuevos motivos o fundamentos, que sí caben en vía judicial, siempre que no alteren la pretensión.
Las pretensiones de las partes están reguladas en los artículos 31 y siguientes de la LJCA, de modo que es el demandante el que fija aquéllas en el escrito de demanda (concretamente, en el suplico de este escrito, ex artículo 56.1 LJCA) con el alcance que considere oportuno a sus intereses. El carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y la doctrina de los actos propios implican que no pueden plantearse en esta sede pretensiones que no fueron previamente planteadas en sede administrativa y respecto a las cuales la Administración tuvo oportunidad de defender la legalidad de su actuación. Se requiere, por tanto, que haya un acto o actuación administrativa previa emanada como consecuencia de una determinada pretensión ante la Administración Pública y sobre la que ésta se pronunció, ya sea de forma expresa, ya de forma tácita. No cabe, pues, añadir en vía judicial cuestiones no planteadas en vía administrativa, porque convertirían a ese recurso contencioso en inadmisible por no haberse agotado la vía administrativa previa que permitió el pronunciamiento gubernativo.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha consagrado el criterio en virtud del cual la pretensión expuesta en la vía administrativa no puede ser esencialmente distinta de la formulada en la vía jurisdiccional, y si bien pueden en el escrito de demanda alegarse en justificación de las pretensiones cuantos motivos procedan, aunque no se hayan alegado anteriormente en la vía administrativa, ello ha de entenderse en sus justos términos, es decir, en el sentido de poder alegarse nuevas razones o argumentos para fundamentar las pretensiones, pero no en el de suscitarse cuestiones nuevas, las que consisten en la falta de previo enjuiciamiento administrativo de la cuestión, que opera como antesala de su posterior enjuiciamiento jurisdiccional como requisito indispensable para el posterior actuar de la jurisdicción. Hacer lo contrario supone incurrir en una evidente desviación procesal (vid. STS, Sala 3ª, Sección 7ª, 08/02/2002, RC 453/1999). Se originaría una desviación procesal generadora de la inadmisibilidad del recurso cuando se formulan pretensiones nuevas o cuando se reformen, alteren o adicionen al recurso contencioso-administrativo peticiones que no fueron objeto de debate en vía administrativa y que si siquiera se formularon ante ella.
Pues bien, dentro del límite infranqueable de esas pretensiones y de los motivos que fundamentan el recurso y la oposición (motivos que pueden no haber sido planteados ante la Administración), los órganos del orden contencioso-administrativo juzgarán, atendiendo al principio dispositivo caracterizador del orden contencioso-administrativo. El órgano judicial está obligado a pronunciarse expresamente sobre las pretensiones que se plantean; no hacerlo supondría incurrir en el vicio de incongruencia por omisión o por exceso, según los casos, lesionándose al tiempo el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Sólo cabe que un Juzgado o Tribunal extienda el objeto del proceso definido por la parte empleando, en la actualidad, la vía del artículo 33.3 LJCA. La pretensión ha de ser, por tanto, fijada por el sujeto activo del proceso y no podrá modificarse posteriormente, con las salvedades que se expondrán inmediatamente.
Sin embargo, la parte actora también goza de cierto margen de maniobra en lo que respecta a las pretensiones deducidas frente a la actuación administrativa recurrida en sede judicial. Es posible introducir una pretensión adicional a la formulada en el escrito de demanda en un supuesto concreto, que es el previsto en el artículo 65.3 de la Ley Jurisdiccional, en virtud del cual, en el acto de la vista o en el escrito de conclusiones el demandante podrá solicitar que la sentencia formule pronunciamiento concreto sobre la existencia y cuantía de los daños y perjuicios de cuyo resarcimiento se trate, si constasen ya probados en autos. Según jurisprudencia acuñada del Tribunal Supremo (vid. STS, Sala 3ª, Sección 5ª, 12/11/2004, RC 476/1998), en virtud de los principios de economía, celeridad y eficacia, no hay obstáculo para que se formule una pretensión de resarcimiento de daños y perjuicios en la propia vía contenciosa, ya que la Ley Jurisdiccional permite la solicitud sin necesidad de que la petición se haya formulado previamente en la vía administrativa, como medida de restablecimiento de la situación jurídica individualizada (artículo 31 LJCA).
Efectivamente, el Tribunal Supremo ha venido aceptando (vid. STS de 22 de septiembre de 2003) que «la solicitud de indemnización de los daños y perjuicios constituye una pretensión singularizada en la LJCA por un régimen especial, conforme al cual puede interesarse, desde el principio, en vía administrativa, o puede también acumularse en la vía jurisdiccional tanto a una pretensión de anulación de un acto administrativo como a una pretensión de cese de una actuación administrativa material constitutiva de vía de hecho. Y ello no sólo en la demanda, como medida adecuada para el restablecimiento de una situación jurídica individualizada, conforme a los artículos 41, 42 y 44 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (art.31.2 y 34 LJCA de 1998), sino incluso incorporando la petición en el momento de la vista o de las conclusiones, según el artículo 79.3 LJ de 1956 (art.65.3 LJCA de 1998). Posibilidad esta que responde a la concepción que tiene la Ley de la petición de indemnización de daños y perjuicios como una petición adicional de la pretensión de anulación del acto o de cese de la actuación constitutiva de vía de hecho, siempre claro está que los daños consten probados en autos». En base a esta doctrina, el Alto Tribunal ha estimado recursos de casación (por todos, vid. STS 3ª, Sección 6ª, 26/09/2006, RC 3828/2003) en los que no se comparten los planteamientos de algunos Tribunales de instancia, según los cuales ni en el escrito de interposición del recurso ni en el de ampliación se hace referencia a dichas peticiones de indemnización, añadiendo que en el escrito de interposición es fundamental determinar con exactitud el acto objeto de impugnación por cuanto que esa delimitación es el marco preciso en el que han de quedar explicitadas las pretensiones, haciendo referencia al carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa y la exigencia de un acto administrativo previo desestimatorio de tal pretensión. Y es que, mientras en el escrito de interposición del recurso se identifica el acto impugnado (art.45.1 LJCA), la determinación de las pretensiones que se ejercitan debe efectuarse en la demanda (art.56.1 LJCA), y si bien es cierto que no pueden incorporarse a la misma pretensiones nuevas no sometidas al pronunciamiento de la Administración, la particularidad de la pretensión de indemnización de daños y perjuicios es que puede hacerse valer directamente en la demanda, como consecuencia de la anulación del acto impugnado y reconocimiento de la situación jurídica individualizada.

5. LOS MOTIVOS INVOCADOS EN DEFENSA DE LAS PRETENSIONES

 

Respecto a los motivos invocados por las partes en justificación y apoyo de sus pretensiones, debe subrayarse brevemente que cabe alegar cuantos aquéllas estimen oportunos, hayan sido o no planteados ante la Administración. Los motivos suelen consignarse por separado en los escritos de demanda y de contestación.
El Tribunal Supremo viene sosteniendo desde hace tiempo (vid. STS, Sala 3ª, 18/06/2008, RCUD 305/2004) que, siempre que no se alteren los hechos ni las pretensiones ejercitadas en vía administrativa, en el recurso contencioso-administrativo pueden formularse nuevas alegaciones que vertebren el mismo petitum. Esta conclusión también se obtiene por la doctrina constitucional: así, en la STC 158/2005, de 20 de junio, se puso de manifiesto que mientras que los hechos «no pueden ser alterados en vía jurisdiccional, sí pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la única pretensión ejercitada». En la STC 133/2005, de 23 de mayo, se señaló que el órgano judicial debe pronunciarse sobre la cuestión planteada si no existe «discordancia entre lo solicitado en la vía administrativa y la contencioso-administrativa al no alterarse en todo o en parte el acto administrativo que la demandante señala como el impugnado una vez acude a los Tribunales de Justicia ni interesarse la nulidad de otros actos»; y que «el planteamiento de alegaciones no suscitadas en la vía administrativa, está amparada por la literalidad del art.56.1 LJCA» y «por la doctrina del Tribunal Supremo», pues la demandante no trajo «al proceso cuestiones nuevas no suscitadas ante la Administración, sino que se limitó a introducir o a añadir nuevos argumentos jurídicos con los que fundamentar su pretensión de anulación» del acto impugnado. En la STC 202/2002, de 28 de octubre, el máximo intérprete de la Constitución volvió a recordar que «el recurso contencioso-administrativo no ha de fundarse necesariamente en lo ya alegado ante la Administración demandada, sino que, siempre que no se incurra en desviación procesal, podrán aducirse en él cuantos motivos se estimen convenientes en relación al acto administrativo impugnado, se hubiesen alegado o no al agotar la vía administrativa». La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sostenido que la introducción en el recurso contencioso-administrativo de hechos o cuestiones nuevas, sin previo enjuiciamiento administrativo, es plenamente acorde con el derecho a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 24 de la Constitución Española (por todas, vid. STS, Sala 3ª, Sección 3ª, 05/05/2009, RC 2120/2006), de modo que el órgano judicial está obligado a pronunciarse sobre la ampliación de los argumentos jurídicos que fundamentan la pretensión, sin que pueda dictarse una resolución de inadmisión del recurso por este motivo.
Esos motivos planteados por las partes, entendidos como los fundamentos en que se basan las respectivas pretensiones, también vinculan al órgano judicial, que incurre en incongruencia si se separa de ellos. Tan es así que para tomar en consideración motivos distintos de los esgrimidos por las partes, el legislador ha previsto dos cauces específicos para ello, que vienen a constituir excepciones a la vinculación de aquéllos para el Juzgador:
a) El primero, previsto en el artículo 65.2 LJCA (vid. STS, Sala 3ª, Sección 6ª, 14/07/2009, RC 499/2006), en virtud del cual, si el Juez o Tribunal juzga oportuno que en el acto de la vista o en las conclusiones se traten motivos relevantes para el fallo y distintos de los alegados, lo debe poner en conocimiento de las partes mediante providencia, otorgándoles un plazo de 10 días para ser oídas sobre ello. Este es el contrapunto a la imposibilidad que tienen las partes, conforme al artículo 65.1 LJCA, para plantear en el acto de la vista o en el escrito de conclusiones cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación. Este precepto ha sido interpretado reiteradamente por el Tribunal Supremo en el sentido de que las partes no pueden plantear pretensiones nuevas, sean principales o accesorias, (vid. STS, Sala 3ª, 26/05/1998, RC 6917/1993; STS, Sala 3ª, 18/06/2001, RC 5917/1994; y STS, Sala 3ª, 02/11/2005, RC 5788/2002), pero sí motivos o fundamentos legales nuevos (vid. STS, Sala 3ª, 09/11/2000, RC 6518/1996).
b) La anterior no es la única posibilidad que existe para introducir cuestiones o motivos nuevos en el proceso en curso, puesto que el artículo 33.2 LJCA también permite al Juez o Tribunal que, al dictar sentencia, estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición, lo someterá a aquéllas mediante providencia en que les concederá un plazo común de 10 días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, con suspensión del plazo para pronunciar el fallo. Sin embargo, hay ciertos límites: la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido que «si bien es cierto que el propio articulo 33 en su apartado 2 autoriza al Tribunal a someter al conocimiento de las partes la existencia de otros motivos en que fundar el recurso o la oposición, esta potestad, además de que está prevista en tramite de sentencia, no puede alcanzar a alterar los términos de la litis e incluso el acto impugnado» (vid. STS, Sala 3ª, Sección 4ª, 01/07/2008, RC 5141/2005).
En todo caso, estas posibilidades que se permiten procesalmente a los Juzgados y Tribunales tienen como límites de aplicación las pretensiones de las partes, que no pueden quedar en modo alguno afectadas, abriéndose directa o indirectamente la consideración de fondo de pretensiones no deducidas ante la Administración. Tampoco pueden incorporarse hechos nuevos ni interferir en el alcance del Derecho actuado, señalando las opciones más convenientes al actor. Es cierto, no obstante, que la posibilidad que tienen los Tribunales de introducir motivos nuevos tiene trazada una línea divisoria algo difusa con el conocido principio iura novit curia, de modo que la doctrina viene considerando que si la argumentación desplegada es meramente accesoria de la ya realizada en autos, no es preciso acudir a estas vías permitidas por los artículos 65.2 y 33.2 LJCA, teniendo en cuenta el principio de economía procesal; ahora bien, si la argumentación introducida por el Juzgador es de tal relevancia como para considerarla un motivo autónomo del recurso o de su oposición, sí deben emplearse en tiempo y forma dichas posibilidades procesales.
Dando un paso más de detalle, los fundamentos de Derecho (que no han de confundirse con los motivos), y que se alegan en apoyo de éstos últimos, son los razonamientos jurídicos en los que se sustenta cada uno de ellos. Pueden ser alegados por las partes en sus escritos de demanda y de contestación, o pueden ser apreciados de oficio por el Juez o Tribunal acudiendo al principio iura novit curia ya citado. De esta manera, no es incongruente una sentencia que utiliza argumentos jurídicos no planteados por las partes o que no fuesen vertidos por éstas en sede administrativa.

6. POSIBILIDADES PROCESALES ACTUALES DEL JUEZ O TRIBUNAL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO PARA EXTENDER EL ENJUICIAMIENTO A OTROS ACTOS O DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS CONEXAS

 

Salvo que se haya producido una acumulación objetiva de pretensiones en relación con distintos actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros, o exista entre ellos algún tipo de conexión directa, y esa acumulación se haya producido por el propio demandante en su escrito de demanda (requiriendo el visto bueno judicial, ex artículo 35.2 LJCA) o en un momento posterior antes de dictarse sentencia (ex artículo 36 LJCA, pero nunca en el escrito de conclusiones), o lo haya acumulado de oficio el propio órgano jurisdiccional –ex artículo 37 LJCA- en cualquier momento procesal (dando audiencia a las partes previamente) siempre que se trate de actos o disposiciones previamente recurridos en sede contenciosa, no parece existir posibilidad alguna para que un Juzgado o Tribunal pueda extender su enjuiciamiento a otras actuaciones administrativas conexas.
Sin embargo, esa regla general en virtud de la cual no puede un Juzgado o Tribunal extender su enjuiciamiento a otras actuaciones administrativas conexas también cuenta con sus excepciones. La primera de ellas, y muy notable, es la prevista en el artículo 33.3 LJCA, como posibilidad de extender el objeto del recurso, en virtud del cual si se han impugnado directamente unos determinados preceptos de una disposición administrativa de carácter general y el Tribunal [los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo no tienen competencia objetiva para enjuiciar disposiciones generales, sólo actos administrativos, y ello a pesar de la referencia a «disposiciones… de la Administración periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas» que se realiza en el artículo 8.3 de la Ley Jurisdiccional, de conformidad con el criterio asentado por el Tribunal Supremo desde el Auto de 14/09/2006 (RC 8852/2004)] considera necesario extender el enjuiciamiento a otros preceptos de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos, lo puede hacer, pero dando audiencia por un plazo común de 10 días a las partes mediante la oportuna providencia. Este supuesto es extraordinariamente importante: estamos en presencia de la posibilidad de que el órgano judicial enjuicie preceptos que no han sido siquiera recurridos por las partes, apartándose no ya de los motivos que éstas hayan articulado como fundamento de sus pretensiones, sino de la pretensión misma, ampliándose el objeto material de ésta para integrar en su seno a preceptos relacionados por razones de conexión o consecuencia. Esta redacción y posibilidad ofrecida al Tribunal de lo Contencioso-Administrativo recuerda, sin duda, la misma que se atribuye en la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, cuyo artículo 39.1 dispone que «Cuando la sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia». Se trata, en definitiva, de una medida que atenúa la intensidad del principio dispositivo propio del proceso contencioso-administrativo y que es una consecuencia del carácter indisponible de las normas jurídicas.
La segunda excepción es la conocida como acumulación de autos. Así, la acumulación de oficio a que se refiere el artículo 37 de la Ley Jurisdiccional puede adoptar dos modalidades: o bien la citada y clásica acumulación de autos, sucesiva por reunión de procesos; o bien la tramitación preferente de uno o varios recursos, previa audiencia de las partes por un plazo común de 5 días, suspendiendo el curso de los demás hasta que se dicte sentencia en los primeros. Esta segunda alternativa es la prevista en el artículo 37.2 LJCA, y el efecto propio de esta acumulación es seguir en un solo procedimiento dos o más procesos cuyos objetos son idénticos y que se resuelven en una misma sentencia. Para evitar los inconvenientes y complejidades que puede presentar dicho tratamiento conjunto de pretensiones iguales y abordar la actual masificación procesal contencioso-administrativa, la Ley de la Jurisdicción introdujo este instrumento procesal alternativo. Así, la ley permite al Juez o Tribunal, ante el que pende una pluralidad de recursos con un objeto idéntico, en lugar de acumularlos, elegir uno o varios «procesos testigos» (leader case, en su denominación anglosajona) para tramitarlos con carácter preferente, suspendiendo el curso de los demás hasta que dicte sentencia en aquél o aquellos.

7. EL RECIENTE GIRO JURISPRUDENCIAL SOBRE LA ANULACIÓN DE LOS ACTOS CONEXOS

7.1. La sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2010 (RCA 150/2008)

 

La sentencia del Tribunal Supremo que ha dado lugar al posterior pronunciamiento constitucional ha sido la STS, Sala 3ª, Sección 4ª, de 9 de marzo de 2010, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 150/2008. Se trata de un recurso interpuesto el 19 de febrero de 2008 por la representación procesal del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales contra la resolución de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, de fecha 17 de diciembre de 2007, por la que se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007, por el que se establecen las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudio conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de arquitecto técnico. Este fue el contenido del escrito de interposición.
Sin embargo, las pretensiones que articula la corporación profesional recurrente en el petitum de su escrito de demanda son dos: en primer lugar, que se anule el punto segundo (denominación del título) apartado 3 del mencionado Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007, en lo que se refiere a la denominación «Graduado o Graduada en Ingeniería de Edificación»; y en segundo lugar, y derivado de la anterior pretensión, que se anule idéntica denominación en la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habilitan para el ejercicio de la profesión de arquitecto técnico.
El fallo de la sentencia estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la parte actora y anula tanto el punto segundo (denominación del título), apartado 3, del Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007, como idéntica denominación en la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, en éste último caso invocando la aplicación del artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional.
Veamos, pues, en qué términos se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en relación con el recurso de amparo interpuesto contra la sentencia anterior. Valga por el momento poner de manifiesto que la defensa del Estado -parte demandada en este proceso- puso de manifiesto, en el trámite de alegaciones previas previsto en el artículo 58 LJCA, la causa de inadmisibilidad por falta de legitimación activa de la parte recurrente, de conformidad con el artículo 19.1 de la Ley Jurisdiccional, causa que fue rechazada por el órgano jurisdiccional. Sin embargo, dicha parte demandada no puso de manifiesto otra causa de inadmisibilidad que hubiera sido mucho más consistente, a la luz de cuanto se ha explicado en páginas anteriores, y es la desviación procesal en que incurrió la parte actora por incluir en el petitum del escrito de demanda una pretensión referida a una disposición no recogida en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo.

7.2. La sentencia del Tribunal Constitucional 183/2011, de 21 de noviembre

 

Frente a la sentencia estimatoria del Tribunal Supremo, el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos interpuso un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, aduciendo, entre otros motivos que ahora se obvian, que la resolución impugnada infringió el artículo 24.1 de la Constitución Española al extender la declaración de nulidad solicitada por la corporación demandante en el proceso a quo (que sólo impugnó el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007) a la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, sobre cuya validez se ha pronunciado el Tribunal Supremo de forma improcedente. La parte recurrente en amparo considera que esta Orden no formaba parte del objeto del recurso contencioso-administrativo, por lo que la extensión del fallo anulatorio a la misma le ocasionó indefensión, puesto que la Orden debería haberse impugnado, en su caso, ante la Audiencia Nacional, cuya resolución sería recurrible en casación. También argumenta que el Tribunal Supremo justifica la extensión de su fallo anulatorio a la referida Orden en la aplicación de lo dispuesto en el artículo 72.2 LJCA, sin mayores razonamientos, lo que resulta claramente erróneo, pues este precepto se refiere a la extensión de los efectos subjetivos de las sentencias firmes anulatorias de una disposición general (que serán «erga omnes» desde el día de la publicación del fallo y preceptos anulados en el mismo diario oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada).
El Tribunal Constitucional resuelve el recurso de amparo denegando el mismo en base a varios fundamentos de Derecho, entre los cuales -a los efectos que aquí interesan- proclama que la decisión de la sentencia de extender la nulidad del punto segundo del apartado 3 del Acuerdo del Consejo de Ministros a la misma denominación contenida en la Orden ECI/3855/2007, de 27 de diciembre, por aplicación del artículo 72.2 LJCA, satisface los cánones de constitucionalidad. El Tribunal Constitucional entiende que el hecho de que el artículo 72.2 LJCA se refiera expresamente a la extensión de los efectos subjetivos de las sentencias firmes anulatorias de una disposición general no es óbice para que el Tribunal Supremo, en el legítimo ejercicio de la potestad jurisdiccional otorgada por el artículo 117.3 CE, y como supremo intérprete de la legalidad ordinaria (artículo 123.1 CE), pueda entender, como lo ha hecho en la sentencia impugnada en amparo, que el referido precepto faculta también al Tribunal sentenciador para extender la declaración de nulidad del acto o disposición impugnado en el proceso contencioso-administrativo (el Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007, en lo que se refiere a la denominación de «graduado en ingeniería de edificación») a otros actos o disposiciones que guarden directa relación con aquél (la Orden ECI/3855/2007, que se limita en el punto anulado a reproducir en los mismos términos lo dispuesto en el punto 3 del apartado segundo del citado Acuerdo del Consejo de Ministros sobre la denominación de «graduado en ingeniería de edificación»).
El Tribunal Constitucional considera, en definitiva, que esa interpretación de la legalidad realizada por el Tribunal Supremo se funda en un razonamiento que no resulta arbitrario, manifiestamente irrazonable o incurso en error patente, por lo que descarta la pretendida vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 24.1 CE.
No resulta baladí poner de manifiesto que esta sentencia cuenta con el voto particular del mismo Presidente del Tribunal Constitucional, a la sazón Magistrado especialista de lo contencioso-administrativo, y que sobre el citado fundamento jurídico de la sentencia dictada considera que la invocación tan «lacónica» (sic) al artículo 72.2 LJCA que realiza el Tribunal Supremo en su resolución judicial, sin mayores razonamientos, no puede ser admitida como una fundamentación razonada en la que sustentar la extensión de los efectos de la declaración de nulidad a la Orden ECI/3855/2007. El Presidente del Tribunal Constitucional considera que la corporación demandante en el proceso a quo debió haber impugnado la citada Orden por la vía de la acumulación de pretensiones prevista en los artículos 34.2 y 35.1 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es decir, acudiendo a la acumulación inicial de pretensiones en el escrito de demanda, lo que no hizo. A juicio del autor de estas líneas, como ya se ha expuesto, se considera que la inclusión de dicha pretensión de anulación de la Orden ECI/3855/2007 en el suplico del escrito de demanda sin haberlo anunciado previamente en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo incurrió en una causa de inadmisibilidad por clara desviación procesal.
No parece que pueda acudirse a un precepto como el artículo 72.2 LJCA, que se refiere a la extensión de los efectos subjetivos de las sentencias firmes anulatorias de una disposición general (que produce efectos generales o erga omnes desde el día de la publicación del fallo y preceptos anulados en el mismo diario oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada), pero que no hace indicación alguna sobre la posibilidad de anular por conexión o consecuencia actos o disposiciones que guarden algún tipo de relación con el acto o disposición formalmente impugnado en el proceso (en este caso, el ya citado Acuerdo del Consejo de Ministros de 14 de diciembre de 2007). Es cierto que la jurisprudencia ha venido admitiendo que la anulación de una disposición de carácter general tiene como consecuencia la terminación de otros procesos similares o iguales, por haberse producido la satisfacción de la pretensión y por desaparecer el presupuesto procesal que implica la disposición recurrida, pero este tampoco es el supuesto que aquí se produjo, ya que no se abrió un proceso autónomo, como pudo y debió abrirse ante la Audiencia Nacional, órgano competente para conocer en única instancia del recurso contencioso-administrativo contra la Orden ECI/3855/2007, en lugar de la acumulación si ésta no se consideraba procedente a los intereses de la parte actora.
No parece posible, a la luz de cuanto de ha expuesto en este artículo, que un Tribunal de Justicia pueda anular por conexión un acto o disposición administrativa sin que la parte actora haya hecho uso de la previa acumulación, en tiempo y forma, de acuerdo con los artículos 35 y 36 de la Ley Jurisdiccional, o sin que lo haya hecho de oficio el propio órgano judicial conforme al artículo 37 de la ley rituaria (en este último caso siempre que se hubiesen interpuesto previamente por la parte demandante los recursos contenciosos pertinentes), o bien, al menos, sin someter de forma previa mediante providencia a las partes del proceso el criterio del Juzgador en virtud del cual pueda considerar que, impugnados directamente ciertos preceptos de una disposición general, entiende necesario extender el enjuiciamiento a otros preceptos de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los recurridos, de conformidad con el artículo 33.3 LJCA. En todo caso, este supuesto del artículo 33.3 de la Ley de la Jurisdicción se refiere a otros preceptos de la misma disposición, no de otra distinta, como también ha sucedido en el caso de autos.
El pronunciamiento del Tribunal Supremo, avalado por el Tribunal Constitucional, supone dar un salto adelante en la declaración de nulidad por conexión que, hasta el momento, ni la normativa vigente ni la jurisprudencia expuesta habían contemplado. Es cierto que el Tribunal Supremo ha venido admitiendo la nulidad «en cascada» de disposiciones generales de desarrollo dictadas a raíz de otra disposición general, como sucede de forma habitual cuando se aprueba un real decreto y posteriormente se aprueban órdenes ministeriales que precisan el alcance de aquél, pero hasta ahora nunca se ha admitido la nulidad por conexión en los términos reconocidos por el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional.

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