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Valoraciones urbanísticas. Iniciativa y promoción de actuaciones de urbanización y edificación

Se interpone por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ Castilla-La Mancha una cuestión de inconstitucionalidad contra LS/08 art.23.1.a) y 2 en relación con LS/08 art.12 y 25.
El fundamento de la cuestión de inconstitucionalidad se basa en que la LS/08 establece un método de valoración que siendo el mismo para el suelo que se encuentra en situaciones muy diversas, sin embargo sólo se aplica al suelo en situación básica de suelo rural, puesto que sólo se excluye de esta situación básica al suelo urbanizado o al suelo urbano consolidado por la urbanización. La valoración prevista impide llegar a una valoración que responda a su valor real, ya que no permite tener en cuenta los factores que inciden en su valor de mercado y, en especial, las expectativas derivadas de la aprobación del planeamiento o clasificación del suelo como urbanizable delimitado.
Para el suelo urbanizable delimitado la ley contempla otra indemnización (LS/08 art.25) debido a la privación de la facultad de participar en la actuación urbanizadora. Si esta indemnización correspondiera al valor real del suelo expropiado, nada habría que objetar sobre la constitucionalidad del método de valoración previsto para este tipo de suelo. Sin embargo la indemnización no se corresponde con el valor real del suelo, puesto que se limita a reconocer un porcentaje, entre el 5 y el 15%, a determinar por las comunidades autónomas, aplicado a la diferencia de valor que tendrían los suelos ya urbanizados y el que tienen en su situación inicial. De no haber sido privados los propietarios de su facultad de participar en la actuación de transformación urbanística, habrían incrementado su patrimonio con la diferencia de valor que habrían adquirido los terrenos, descontada la cesión del aprovechamiento lucrativo prevista en la ley urbanística.
Por ello la Sala argumenta la cuestión en la discriminación entre quienes se ven privados de su propiedad y aquellos a quienes se permite continuar con ella y finalizar la transformación urbanística, trato desigual que estima vulnerador de la Const art.14.
1.- En primen lugar la LS/08 art.12 delimita el contenido de los derechos y deberes de los distintos estatutos de la propiedad, sin que sea inconstitucional que este precepto incluya en la situación básica de rural todos los suelos aún no transformados, esto es, no incorporados al desarrollo urbano, partiendo de las características físicas en que realmente se encuentran, y sin tener en cuenta el diferente destino que les atribuye el planeamiento urbanístico o de ordenación territorial, y en función de ello sirva para aplicar a todos un mismo método de valoración como es el previsto en LS/08 art.23. Tampoco es inconstitucional que el legislador, al delimitar el derecho de propiedad, opte por separar las diferentes facultades que este le atribuye, para en función de ello establecer distintos conceptos indemnizatorios (LS/08 art.25).
El legislador puede, en atención a la función social de la propiedad, delimitar su contenido definiendo los derechos y deberes que ésta comprende en cada caso (régimen estatutario del derecho de propiedad). Así, la valoración del suelo puede partir de la clasificación del mismo, sin embargo ésta no es la única opción para el legislador de acuerdo con Const art.33, puesto que ello depende del contenido del derecho de propiedad que éste previamente haya delimitado.
Por este motivo la definición de suelo realizado por LS/08 art.12 teniendo en cuenta las situaciones en que se encuentra el mismo, incluyendo en la situación de rural suelos con distinta clasificación urbanística, no es inconstitucional. No sólo porque tiene carácter meramente instrumental para la definición de los derechos y deberes de las distintas propiedades del suelo (y así puede aplicar un determinado método de valoración), sino porque, además, la clasificación del suelo, con ser un método posible no es el único que respeta la Const art.33. Por las mismas razones no es inconstitucional LS/08 art.25.1 que establece las condiciones para que nazca la facultad del propietario de participar en la actuación de urbanización y los requisitos que tienen que concurrir para que su privación sea indemnizada. En este caso es una mera decisión del legislador estatal, adoptada en el ejercicio de la discrecionalidad que le asiste al determinar las facultades y deberes que garantizan la igualdad del derecho de propiedad; cuestión que no ha de ser enjuiciada por el Tribunal Constitucional.
De acuerdo con esto último ha de admitirse que tampoco es inconstitucional LS/08 art.23.2, en tanto en cuanto se limita a concretar la regla mencionada, descartando que se tengan en cuenta, en el método de capitalización de rentas, las que pueden derivar del destino de transformación urbanística que haya contemplado p pueda otorgar en el futuro el planeamiento urbanístico o la ordenación territorial.
Siguiendo la doctrina del TCo 43/2015 la regulación de un criterio de valoración que excluya de la compensación debida el incremento del valor que adquiere en el mercado un suelo clasificado como rústico por la confianza en que el planeamiento le ha de reconocer en su día usos urbanísticos no es inconstitucional, puesto que pretende evitar que se traslade a la colectividad tanto el coste de los riesgos que corresponde asumir a la propiedad como el resto de elementos subjetivos que intervienen en la formación del precio de mercado. De esta manera la Const art.33.3 no garantiza en todo caso el valor de mercado.
Por ello no son inconstitucionales LS/08 art.12, 23.2 y 25.1.
2.- En relación con el método de valoración previsto en LS/08 art.23.1.a) se considera que es u sistema que incorpora valores acordes con la idea del valor real o económico del bien, que en abstracto puede ofrecer un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización. En ocasiones este criterio puede no reflejar correctamente el valor real del bien pero la propia ley prevé corregir al alza el valor obtenido en función de factores objetivos de localización del terreno. El establecimiento de un tope máximo para este factor de corrección, que no se halla justificado, puede resultar inadecuado para obtener en estos casos una valoración del bien ajustada a su valor real e impedir la determinación de una indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio, razones por las el inciso “hasta el máximo del doble” puede considerarse inconstitucional (en el mismo sentido TCo 43/2015).
Sin embargo al haber sido eliminado este inciso la LS/08 art.23.1.a) no puede considerarse inconstitucional.
3.- El uso urbanizable delimitado tiene un precio en el mercado en el que incide el destino que le atribuye el planeamiento. Los propietarios ostentan la facultad de participar en la actuación urbanística obteniendo las plusvalías derivadas del planeamiento aunque deben hacer frente a los costes de producción del suelo y a la cesión del aprovechamiento lucrativo correspondiente a la participación de la comunidad. Si LS/08 art.25 establece una compensación que se acerca al precio de mercado, no se plantea ningún problema de constitucionalidad, sin embargo en LS/08 art.23 no lo permite al excluir en el método de capitalización de rentas las plusvalías derivadas del planeamiento, ni tampoco en LS/08 art.25, cuya aplicación arroja cantidades bien alejadas del valor de mercado.
La Const. art.33.3 garantiza una indemnización que guarda un proporcional equilibrio con el valor económico del bien expropiado, aun cuando éste no es necesariamente el valor que el mercado está dispuesto a pagar por él. Así, la Constitución no exige, pues, que la indemnización correspondiente por la privación de bienes y derechos sea equivalente al valor de mercado de éstos, consintiendo así pues al legislador estatal un margen de apreciación para instituir distintas modalidades de valoración. A la vez establece un límite a este margen de apreciación, puesto que la determinación de criterios objetivos no justificados, en concreto, el establecimiento de un máximo o tope a la corrección a aplicar al valor obtenido por capitalización de rentas en función de factores objetivos puede impedir, en determinados casos, que la compensación guarde proporción con el valor real del bien y, en consecuencia, puede dificultar una determinación de la indemnización acorde con la idea del proporcional equilibrio. Por ello el Tribunal declaró inconstitucional el inciso “como máximo del doble” de LS/08 art.23.1.a. Y señaló además que el valor económico del derecho viene determinado por el contenido que el legislador estatal haya delimitado (TCo 141/2014).
Teniendo en cuenta lo anterior, LS/08 art.25.1 contempla la indemnización por la privación de la facultad de participar en la actuación de primera urbanización. En él se concreta cuándo nace la facultad de que los terrenos rurales se encuentren incluidos en un ámbito delimitado que cuenta con todas las condiciones de ordenación necesarias para iniciar la actuación de nueva urbanización. Estas condiciones que justifican la compensación son:
– la disposición o acto que motiva la valoración impide o altera las condiciones de su ejercicio, siempre que la alteración consista en la modificación de los usos del suelo inicialmente contemplados o en la reducción de edificabilidad;
– la privación se produce antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos establecidos para llevarla a efecto o, después, cuando la ejecución no se hubiera llevado a cabo por causas imputables a la Administración;
– el propietario no ha incumplido sus deberes.
De esta forma, el legislador ha previsto una compensación para cuando el propietario, que ya es titular de la facultad de participar en la actuación de nueva urbanización, que no ha incurrido en incumplimiento, pero no ha cumplimentado aún carga alguna inherente a la actuación urbanizadora pues ésta aún no se ha iniciado, se ve privado de ella. Esta privación es la que justifica la indemnización.
El valor económico de la facultad que incorpora el derecho de propiedad que se expropia no tiene que ser necesariamente un valor de mercado. El legislador, dentro de su discrecionalidad, puede establecer distintos métodos de valoración, tanto más cuanto el mercado está sujeto a tensiones especulativas que el legislador debe tender a evitar por mandato constitucional. Sin embargo, a la hora de establecerlos, debe respetar los límites constitucionales derivados de la Const art.33.3, límites que también precisó el Tribunal Constitucional al establecer que los criterios, aunque objetivos, se encuentren justificados, y que la compensación obtenida en su aplicación guarde proporción con el valor real del bien, valor real que no es el que en cada caso determina el legislador, sino el que realmente tiene (TCo 141/2014).
Este método de valoración responde a una lógica que no es otra que, cuando el desarrollo del planeamiento se realiza por los propietarios, la comunidad, a través del municipio, participa en las plusvalías urbanísticas con la cesión de suelo ya urbanizado, por lo tanto, cuando el propietario es expropiado de esta facultad sin haber iniciado siquiera el cumplimiento de sus deberes, debe participar en las plusvalías urbanísticas de la misma forma que la comunidad. Sin embargo, el método de valoración del suelo, aun cuando pueda tener en cuenta intereses públicos de relevancia constitucional, como es el mandato de los poderes públicos de evitar la especulación, debe garantizar un adecuado equilibrio entre la compensación obtenida y el valor real del bien, en este caso, de la facultad que se expropia, adecuado equilibrio que no se garantiza con la aplicación del porcentaje fijo con que el legislador ha determinado la participación de la comunidad en la plusvalía generada por el planeamiento y costeada por los propietarios del suelo (TCo 141/2014).
Teniendo en cuenta esto, el legislador estatal no deja en manos de las comunidades autónomas el establecimiento del criterio de valoración por la privación de la facultad de participación en la actuación de primera urbanización cuando ésta no ha sido aún iniciada, pero ha establecido un criterio que depende única y exclusivamente de lo que cada comunidad autónoma establezca como porcentaje de participación de la comunidad en las plusvalías derivadas del planeamiento urbanístico. De esta manera resulta que la compensación debida por la privación de esta facultad depende de dónde estén ubicados los bienes dentro del territorio nacional sin que, a estos efectos, se garantice la uniformidad normativa a la que sirve la expropiación forzosa y las garantías que ésta debe observar a los efectos de garantizar el contenido del derecho de propiedad según Const art.33.3.
Por ello hay que afirmar que el método de valoración objetivo y no justificado establecido en LS/08 art.25.2.a para determinar la compensación debida por la privación de la facultad de participar en la actuación de primera urbanización, cuando los propietarios no han iniciado aún la urbanización pero no han incumplido sus deberes, no garantiza en todo caso el proporcional equilibrio que debe existir entre la compensación prevista en la ley y el contenido real de la facultad de la que se ve privado el propietario.
En consecuencia se considera inconstitucional LS/08 art.25.2.a (cuyo contenido se recoge ahora sin cambios en LS/15 art.38.2.a).
La equivalencia de los preceptos de la LS/08 citados con los del nuevo texto refundido aprobado por RDLeg 7/2015 (LS/15) es la siguiente:
LS/08 art.12: LS/15 art.21
LS/08 art.23: LS/15 art.36
LS/08 art.25: LS/15 art.38

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