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Obligaciones de los propietarios. Constitucionalidad. País Vasco

La constitucionalidad de las obligaciones de los propietarios de suelo (LUPV art.53.1.f y 138.2) ha sido planteada ante el Tribunal Constitucional por posible vulneración de lo dispuesto en LS/98 art.14.2.
La disposición autonómica prevé que la ordenación urbanística estructural comprenda entre las determinaciones generales la propia determinación de la red de sistemas generales que asegure la racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico, garantizando la calidad y funcionalidad de los espacios de uso colectivos, y su adscripción o inclusión, en su caso, en ámbitos de ejecución, a los efectos de su obtención y, en aquellos casos en que resulten funcionalmente necesarios para el desarrollo de uno o varios ámbitos de ordenación concretos a los efectos también de su ejecución y asunción del coste. A su vez, la obtención gratuita del suelo y los derechos necesarios para las dotaciones públicas de las redes de sistemas generales y, en su caso, la financiación de su ejecución se pueden realizar mediante su inclusión o adscripción a actuaciones integradas.
Se plantea la posible inconstitucionalidad de la norma autonómica por contradicción mediata o indirecta. No es una contradicción con la Constitución sino con una norma dictada con el Estado, motivo por el cual hay que atender a la norma vigente en el momento de la aprobación de la modificación del plan general impugnado. De esta manera se plantea si la ley autonómica impone unas cargas que exceden de las autorizadas por la norma estatal vigente en el momento de su aplicación cual es LS/98 (motivo por el que no se aplica la LS/07, RDLeg 2/2008 ni sus posteriores modificaciones).
Siempre que se está ante un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta, por contradicción de la legislación básica estatal, la existencia de la infracción constitucional requiere dos requisitos (TCo 39/2014):
– que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea básica y dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado;
– que la contradicción entre las normas estatal y autonómica sea efectiva e insalvable por vía interpretativa.
1.- Carácter legítimo de LS/98 art.14.2. La LS/08 regula las obligaciones de los propietarios en función de las distintas clases de suelo teniendo en cuenta “la fuerza de lo fáctico”: ciudad o suelo urbano y suelo rural por no haber sido objeto de transformación. El suelo urbano, a su vez, puede ser consolidado y no consolidado. El suelo urbano consolidado es el transformado (consolidado) por la urbanización, es decir, el que cuenta con todos los servicios propios del suelo urbano, ya los haya adquirido en ejecución del planeamiento, o con el devenir del tiempo, como el es caso de la mayor parte de los cascos antiguos de las ciudades actuales. Por otro lado, el suelo urbano no consolidado es el integrado por los suelos que, aun formando parte de la ciudad -consolidados por la edificación-, carecen de una urbanización completa, es decir, no cuentan con todos los servicios urbanos.
Se incluyen aquí también los denominados suelos urbanos no consolidados de primera urbanización (bolsas de suelo dentro de una ciudad formada pero apenas urbanizadas o no urbanizadas por completo).
Asimismo dentro del suelo urbano se incluyen aquéllos que, a pesar de contar con todos los servicios del suelo urbano, requieren de una operación de reforma o renovación interior.
Son suelos urbanos consolidados por la urbanización para los que, por diferentes causas objetivas el planeamiento impone su reurbanización integral, siendo incluidos en uno u otro tipo de suelo urbano en función de lo que establezcan las legislaciones autonómicas.
Teniendo en cuenta este último mandato estatal, la LUPV los ha incluido en la categoría de suelo urbano no consolidado.
De acuerdo con esta distinción se imponen alcances diferentes a los deberes de cesión de suelo y de urbanización que la LS/08 impone a los propietarios, más intensos en los suelos urbanizables que se van a incorporar a la ciudad tras su transformación urbanística y menores, sin duda, cuando ya estén incorporados a ella: art.14 para el suelo urbano (art.14.1 suelo urbano consolidado y art.14.2 suelo urbano no consolidado) y art.18 para el suelo urbanizable
Los deberes en suelo urbano no consolidado consisten en la cesión de terrenos y en costear, o en su caso ejecutar, la urbanización necesaria para dotar al suelo de todos los servicios urbanos. Su justificación , ya prevista en la LS/75, se amparaba en garantizar la equidistribución ya que el planeamiento no debe ocasionar situaciones desiguales para los propietarios de los suelos que van a incorporarse a la ciudad. De esta manera, sea cual fuera el aprovechamiento que el plan contemplaba para cada uno de los sectores de suelo urbanizable, los propietarios sólo podían incorporar a su patrimonio el 90% del aprovechamiento medio, esto es, de la media de los aprovechamientos de los sectores de suelo urbanizable. Por ello los sectores para los que el planeamiento había previsto un aprovechamiento urbanístico superior al medio, eran sectores excedentarios, correspondiendo al municipio, además del 10% del aprovechamiento medio, el excedente de aprovechamiento. Por el contrario, los propietarios de los sectores deficitarios debían recibir del ayuntamiento la diferencia hasta el 90% del aprovechamiento medio, bien con aprovechamientos en sectores excedentarios o bien mediante su compensación económica. Con este aprovechamiento se pretendía, entre otras finalidades, obtener suelos de sistema general para ubicar servicios que respondieran a las necesidades de todos los vecinos del municipio.
De acuerdo con lo anterior LUPV art.14.2 extiende a los suelos urbanos no consolidados la posibilidad de obtener por cesión gratuita y obligatoria, los suelos de sistema general no necesarios para satisfacer las necesidades del ámbito, pero sólo en tanto en cuanto se incluyan en este tipo de suelo de acuerdo con el planeamiento. Sin embargo no preve la posibilidad de adscribir suelos de sistema general exteriores al ámbito, como sí lo hace para los suelos urbanizables (LS/08 art.18).
Debe tenerse en cuenta que las obligaciones de urbanización que impone la ley estatal son mayores para los propietarios de suelo urbano no consolidado que las de los propietarios del suelo urbano consolidado donde se limita a lo necesario para que los terrenos ya urbanizados alcancen la condición de solar (LS/08 art.14.1). En el suelo urbano no consolidado de primera urbanización y en el de reforma o renovación, el deber de costear y en su caso ejecutar la urbanización (LS/08 art.14.2.e), comprende la completa urbanización del ámbito de suelo urbano no consolidado delimitado por el planeamiento, para el que se presume que, por hallarse dentro de la ciudad, los sistemas generales existentes ya están adecuadamente establecidos. Por este motivo no se contempla, por innecesaria, la obligación de realizar la conexión y refuerzo o ampliación de los sistemas generales ya existentes que, por el contrario, deben ser costeados por los propietarios de los terrenos urbanizables que se van a incorporar a ella.
La inclusión de suelos de sistema general no conlleva que los propietarios deban costear la urbanización de los terrenos que, por servir a las necesidades del municipio en general, hayan sido incluidos o adscritos para su obtención. La obligación de urbanizar sólo alcanza la urbanización interior del ámbito en lo que resulta necesario para dotarle de los servicios urbanos que éste requiere, pero no los que requiere el municipio en general.
Teniendo en cuenta lo anterior, el régimen estatutario de la propiedad, derechos y deberes de los propietarios del suelo, forman parte de las condiciones básicas que garantizan la igualdad de los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes. Sin embargo estas condiciones básicas no implican legislación básica, bases o normas básicas, sino condiciones básicas para garantizar la igualdad en el ejercicio de los derechos y libertades, de manera que el Estado tiene la competencia exclusiva para incidir sobre los derechos y deberes constitucionales desde una concreta perspectiva, la de la garantía de la igualdad en las posiciones jurídicas fundamentales, dimensión que no es susceptible de desarrollo como si de unas bases se tratara aunque luego es el legislador competente, estatal y autonómico, el que respetando tales condiciones básicas establezca su régimen jurídico, de acuerdo con el orden constitucional de competencias.
2.- Cuestión de inconstitucionalidad. El mandato previsto en LUPV art.53.1.f) regula las determinaciones propias d elos planes urbanísticos, distinguiendo entre las determinaciones estructurales y las pormenorizadas. Las estructurales incluyen la determinación de la red de sistemas generales que asegure la racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico, garantizando la calidad y funcionalidad de los espacios de uso colectivo, y su adscripción o inclusión, en su caso, en ámbitos de ejecución, a los efectos de su obtención y, en aquellos supuestos en que resulten funcionalmente necesarios para el desarrollo de uno o varios ámbitos de ordenación concretos. Con ello se pretende establecer que los sistemas generales deben estar contemplados en un instrumento de planeamiento general y que se reserva al planeamiento general la atribución a los ámbitos de los costes de urbanización de los sistemas generales.
Las comunidades autónomas son las competentes para definir los sistemas generales y dotaciones locales con el único límite de respetar el criterio de su funcionalidad, esto es, si servían al municipio en general o a ámbitos espaciales más reducidos, cuando de esta definición derivan deberes para el propietario (TCo 164/2001 ). Así, teniendo en cuenta que LUPV art.53.1.f) se limita a establecer el contenido de las determinaciones estructurales del planeamiento urbanístico, sin hacer referencia alguna a la clasificación del suelo de los ámbitos de ejecución a los que se pueden adscribir o en los que pueden incluirse los sistemas generales a los efectos de su obtención y, en su caso, de financiación a la urbanización, su regulación no afecta a las condiciones básicas de la propiedad de suelo urbano no consolidado.
Si el planeamiento general puede incluir una determinación estructural que contemple la adscripción o inclusión de sistemas generales a los efectos de su obtención, y establecer, en determinadas condiciones la carga de su urbanización, esto permite determinar los ámbitos en los que el planeamiento puede incluir o adscribir sistemas generales e imponer, en su caso, la financiación de su urbanización. Frente a ello LS/08 art.14.2 no permite adscribir al suelo urbano no consolidado sistemas generales para el servicio del municipio, cuando de ello derive un deber de cesión de los mismos. Además los deberes de urbanización se limitan, en todo caso, a los terrenos incluidos en el ámbito cuando ello sea necesario para dotarle de los servicios urbanísticos exigidos por el planeamiento. Por ello la urbanización interior del ámbito de suelo urbano no consolidado no comprende ni el deber de costear las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas generales externos, ni menos aún el de costear la urbanización de los sistemas generales externos.
De acuerdo con lo anterior, LUPV art.138.2, en cuanto no permite distinguir entre actuaciones integradas en suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado, es contrario a LS/08 art.14.2, puesto que obliga a los propietarios de suelo urbano no consolidado a soportar el coste de la urbanización de los sistemas generales adscritos.
Por el contrario, en el caso de los sistemas generales incluidos en un ámbito de suelo urbano no consolidado, se prevé que la obligación de urbanización prevista en LUPV art.14.2 conlleva dotar al sector de los servicios necesarios para el ámbito -urbanización interior- pero no la obligación de urbanizar los sistemas generales que, de acuerdo con la distinción tradicional, sirven al conjunto de la ciudad. Por este motivo la obligación de los propietarios de costear los sistemas generales no afecta a cualesquiera sistemas generales incluidos, sino que se limita a cuando resulten funcionalmente necesarios para el desarrollo de uno o varios ámbitos de ordenación concretos.
La utilización del término sistema general para definir el alcance del deber de costear la urbanización de aquellos que resultan funcionalmente necesarios para el desarrollo de uno o varios ámbitos de ordenación concreta, no sólo es novedosa, sino aparentemente contradictoria con el concepto mismo de sistema general que, conforme a la tradicional distinción reconocida en TCo 164/2001, es la dotación que no da servicio al ámbito. Pero en la medida en que la ley autonómica mantiene como criterio determinante del deber de urbanización del sistema general que la urbanización resulte necesaria para ese concreto ámbito, no vulnera lo dispuesto en LS/08 art.14.2. Así este precepto no es inconstitucional siempre que se interprete incluyendo la obligación de costear la urbanización de los sistemas generales considerados necesarios para la funcionalidad del ámbito, pero sólo éstos.

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