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Competencia para la regulación de las áreas urbanas en el litoral

La interposición del recurso de inconstitucionalidad contra la L Canarias 7/2009 art.1, 2 y 3 por vulneración de la Const art.149.1.1º, 8º y 23º tiene por objeto determinar el régimen del territorio costero canario, la competencia autonómica o estatal para determinar el límite interior de la servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre y sus zonas de servidumbre de tránsito y protección.
En primer lugar, la ordenación del litoral es competencia estatal (Const. art.148.1.3º), por lo que la administración autonómica ha de tener esto en cuenta al regular el uso de los recursos del suelo y del subsuelo, del aire y del agua, así como el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo.
La ley de costas (tanto la anterior: L 22/1988, como la actual: L 2/2013) tiene por objeto la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo terrestre, especialmente la ribera del mar. Esta protección se ampara en el título competencial que atribuye al Estado competencia para asegurar la igualdad de todos los españoles (Const art.149.1.1º), si bien se puede ver afectado por los límites que las servidumbres puedan ocasionar.
También la protección del medio ambiente es una competencia estatal (Const art.149.1.23º), aunque las limitaciones en el uso de los terrenos colindantes pueden afectar a aquél.
Por este motivo, siendo estatal el ámbito competencial para regular el medio ambiente y el dominio público marítimo-terrestre es necesario limitar el uso que pueda hacerse de los terrenos colindantes; la protección de la naturaleza es la finalidad de la norma estatal de referencia (Ley de costas) y la imposición de las limitaciones en el uso de los terrenos colindantes, sólo puede ser, por ello, también estatal (en este sentido TCo 198/1991).
Partiendo de esta delimitación competencial entramos en el estudio particularizado de las disposiciones impugnadas:
L Canarias 7/2009 art.1. En él se determinan los terrenos que, por declaración autonómica canaria, se deben considerar áreas urbanas.
La L 22/1988 disp.trans.1ª exigía la clasificación como suelo urbano de los terrenos a los que se pretendía aplicar la servidumbre de protección, reducida a 20 m; considerándose que la normativa autonómica canaria es una excepción a este régimen por considerar equivalentes los terrenos clasificados como urbanos y los que contaren con determinadas características de suelo urbano, independientemente de su clasificación y del entorno en que se sitúen.
Esta previsión se ha modificado por L 2/2013 disp.trans.1ª para facilitar su aplicación a determinadas zonas que no estaban clasificadas como suelo urbano pero que son, de facto, asimilables por razón de sus caracterísitcas.
El Estado tiene competencia exclusiva para establecer limitaciones y servidumbres -incluyendo la de protección- sobre los terrenos colindantes al demanio marítimo-terrestre (TCo 87/2012); queda excluida cualquier posibilidad de atribuir competencia a las comunidades autónomas para establecer limitaciones ni tan siquiera para reproducir con exactitud las previsiones estatales (TCo 341/2005).
Por este motivo, debe declararse la inconsitucionalidad y nulidad de este precepto legal.
L Canarias 7/2009 art.2. Prevé que la Administración urbanística actuante fije el límite interior de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre y establezca la ordenación de los terrenos comunicados en la misma, teniendo en cuenta la línea de ribera del mar que a tal efecto comunique la Administración del Estado.
La competencia de deslinde es estatal, aunque la Comunidad Autónoma de Canarias ha asumido esta competencia como autonómica por entender que la extensión de la zona de servidumbre de protección, y por lo tanto la fijación definitiva del deslinde, dependen de la calificación de los terrenos que en ella se ubican.
Frente a ello hay que entender que el Estado tiene competencia para definir legislativamente el dominio público estatal, así como el régimen jurídico de los bienes que lo integran y la adopción de las medidas precisas para proteger la integridad del demanio, preservando sus características naturales y su libre utilización (TCo 46/2007); medidas entre las que está la realización de operaciones de deslinde preservando los bienes demaniales.
Si la operación de deslinde es una actividad vinculada estrechamente a la definición de los elementos que integran el dominio público marítimo-terrestre, la competencia para llevarla a cabo, sólo puede ser estatal. Sin perjuicio de lo cual, puede admitirse la colaboración de la administración urbanística autonómica calificando el uso y destino de los terrenos.
Este ejercicio coordinado de acciones concretas y necesarias para establecer definitivamente el deslinde no implica, en modo alguno, traslación de competencias. Por lo que la asunción de competencias por la ley autonómica también es inconstitucional.
3. L Canarias 7/2009 art.3. Se establece que la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo debe formular un censo de edificaciones que, ubicadas en el demanio marítimo-terrestre y en sus zonas de servidumbre de tránisto y protección, tengan un valor etnográfico, arquitectónico o pintoresco, con la finalidad de tomarlo en consideración para el posible otorgamiento de concesiones y autorizaciones.
Se admite la constitucionalidad de este artículo en cuanto se refiera estrictamente a la formación del censo de edificaciones. Se sigue manteniendo la competencia estatal en la determinación del régimen transitorio aplicable de la Ley de costas.
De esta manera pueden tener acceso al censo las edificaciones y construcciones que reúnan las características previstas por la normativa estatal, de tal manera que las que no las cumplan pueden ser demolidas, salvo que existan razones de suficiente peso que justifiquen su mantenimiento y, en todo caso, esto corresponde al Estado que es el competente.
La Comunidad Autónoma puede establecer el censo con la finalidad de sistematizar y ordenar la información que posea en relación con las edificaciones ubicadas en el demanio que, por motivos de interés autonómico, pueden ser incluidas entre las edificaciones protegibles en virtud de la aplicación del régimen transitorio de la ley de costas.
De acuerdo con esto, el instrumento censal es un mecanismo de colaboración entre Administraciones, incorporándose las edificaciones que reúnen las condiciones legalmente exigidas por la ley estatal o las que, sin reunirlas, gocen de razones de suficiente peso que justifiquen su inclusión, siempre que el Estado así lo autorice.
Si en el censo se incorpora alguna edificación, a los meros efectos informativos, la inclusión de una edificación sólo implica el compromiso del titular de la misma o del ayuntamiento correspondiente de instalar servicios urbanísticos básicos que sustenten la edificación en cuestión. Siendo este el sentido en el que la Comunidad Autónoma tiene competencia para regular el censo de edificaciones.
En este sentido este inciso se considera constitucional.

NOTA
Hay que tener en cuenta que la L Canarias 14/2014 ha modificado, con anterioridad a dictarse la sentencia analizada, TROTCANA disp.adic.15ª.3, dando nueva redacción al precepto. Realmente, el tenor de éste es el mismo, a excepción de la mención de cierto plazo, que se elimina. Sin embargo, el precepto en la redacción actual, incorporado a la TROTCANA por una Ley no declarada inconstitucional, ha de entenderse en vigor, pues, aunque la doctrina de la sentencia es literalmente aplicable al mismo, no ha sido declarado inconstitucional.

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